Além de compreender como cada uma das iniciativas, analisadas no presente estudo, desenvolveu-se institucionalmente, é relevante considerar os ganhos e as dificuldades de cada uma das alternativas com respeito às competências desempenhadas pelo órgão regulador, sua natureza e composição, as formas de fiscalização, a relação entre o MRV e o mercado de emissões, entre outras.
Os reguladores dentro de um sistema de MRV são órgãos ou entidades responsáveis por determinar e administrar o Monitoramento, o Relato e a Verificação dos dados de emissões de GEE dos regulados na iniciativa. Apesar disso, o que exatamente compete ao órgão regulador varia entre as iniciativas, de maneira que nem todos os reguladores desempenham as mesmas funções, tal como será explorado adiante nesta seção.
O delineamento claro e transparente das funções, responsabilidades, poderes e, também, diversos outros parâmetros que envolvem tais reguladores, portanto, é parte importante para que se viabilizem o bom funcionamento do programa e as demais políticas associadas a ele, como os mercados de emissões.
Atualmente, o que se vê é que tais parâmetros variam de iniciativa para iniciativa e levam em conta, inclusive, a forma como previamente está organizada a governança do país para lidar com as questões climáticas. Além disso, incorporam pontos como: se o órgão regulador deve prestar
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contas aos outros órgãos nacionais ou à sociedade, se são órgãos públicos criados especificamente para lidar com as questões climáticas ou com o mercado, se estão vinculados a ministérios nacionais, e assim por diante.
3.2.1 Comparação entre diferentes iniciativas
União Europeia
Os principais órgãos competentes na condução do MRV na União Europeia são a Comissão Europeia e os governos nacionais dos Estados-Membros, que, através da legislação local, definem as autoridades competentes para atuar em todo o processo.
A Comissão Europeia é uma das principais instituições da UE e é formada por 27 Comissários, um de cada país da UE, os quais são responsáveis pela direção política e por representar e defender os interesses da UE. A Comissão prepara os projetos de legislação europeia, assegura a execução das políticas e dos fundos e tem a competência de supervisionar e executar as políticas da UE, podendo propor novas legislações ao Parlamento e ao Conselho e garantindo o cumprimento das legislações vigentes (em conjunto com o Tribunal de Justiça). Com isso, no marco supranacional, fixam-se os princípios, metas e diretrizes, que virão a ser regulamentados no interior dos Estados. Dentro dos Estados-Membros, podemos encontrar diferentes configurações de arranjo institucional. Muitos países optam por deixar sob a responsabilidade do Ministério do Meio Ambiente a competência para atuar em um programa de MRV. É o exemplo da Espanha, onde o Consejo Nacional del Clima70, órgão dependente do Ministério de Agricultura, Alimentación y
Medio Ambiente, é responsável por desenvolver as políticas relacionadas com mudanças climáticas. Porém há países que optam por outra configuração, como é o caso da Inglaterra, na qual o regulador do EU ETS e do MRV (a Environment Agency) é um órgão público executivo não departamental71 e não faz parte integral de nenhum órgão público ou ministério específico. Califórnia
A California Air Resources Board (CARB) é um órgão interno à agência reguladora de meio ambiente da Califórnia, a California EPA, que por sua vez reporta diretamente ao governo do estado. Criada em 1967, a CARB antecedeu o Clean Air Act72, a legislação federal que criou padrões de controle da poluição do ar em nível nacional. Por essa razão, a Califórnia é o único estado norte-americano autorizado a ter sua própria agência reguladora para fins de controle da poluição do ar, estando os demais estados limitados a seguir a regulamentação federal da U.S. EPA ou aquela estabelecida pela CARB.
A CARB reúne funções de desenho de regulação, construção e instrução de uso das ferramentas para reporte, gestão do inventário de emissões no estado, recebimento das informações e
70
http://www.magrama.gob.es/es/cambio-climatico/temas/organismos-e-instituciones-implicados-en-la-lucha-contra- el-cambio-climatico-a-nivel-nacional/el-consejo-nacional-del-clima/.
71
Executive Non-departmental Public Body ou executive NDPB é uma organização que possui um papel no processo de governança no Reino Unido, mas não é um departamento governamental nem parte de um departamento. Mais informações em: http://resources.civilservice.gov.uk/wp-content/uploads/2011/09/PublicBodies2009_tcm6-35808.pdf.
72
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acreditação de verificadores. É composta por 11 membros especialistas73 em diversas áreas
relacionadas à qualidade do ar, como indústria automotiva, engenharia, medicina, agricultura e direito.
Austrália
Na Austrália, o órgão criado juntamente ao sistema de MRV para exercer as funções de monitoramento e verificação dos dados coletados sob esse esquema foi o Greenhouse and Energy Data Officer (Gedo), posteriormente substituído pelo Clean Energy Regulator (CER), agência reguladora independente que reuniu as funções assumidas do extinto Gedo à gestão do mecanismo de comercialização de emissões.
O CER é uma agência independente74 com poderes para regular as emissões de GEE e seu comércio. Embora o CER não seja parte integrante de um ministério, essa agência responde ao Ministério das Mudanças Climáticas e Eficiência Energética (Department of Climate Change and Energy Efficiency), por quem são apontados os membros de seus órgãos diretivos e para quem o CER deve apresentar planejamentos trienais e relatórios anuais. O Clean Energy Regulator atua em parceria com outras agências reguladoras para fins de compartilhamento de dados e harmonização de procedimentos, assim como compartilhamento do sistema de sanções.
Ao apontar os dirigentes do CER, o ministro das Mudanças Climáticas e Eficiência Energética deve observar os requisitos de substancial experiência na área e significativo conhecimento em uma ou mais das seguintes áreas: economia, indústria, produção e distribuição de energia, mensuração e relato de emissões de GEE, mensuração de abatimento de emissões de GEE, mercado financeiro, comércio de instrumentos ambientais, gestão e uso da terra e administração pública.
No caso australiano, há também um órgão consultivo, o Climate Change Authority, estabelecido em 201275 com as funções de conduzir pesquisas ligadas às mudanças climáticas e oferecer
assistência ao Ministério das Mudanças Climáticas no estabelecimento dos limites de emissão, na revisão periódica do Carbon Pricing Mechanism e demais legislações e na elaboração de relatórios nacionais. Esse órgão é composto por um chefe, um cientista-chefe e sete membros apontados pelo ministro das Mudanças Climáticas entre especialistas em áreas correlatas às funções do órgão.
Nova Zelândia
Na Nova Zelândia, o Ministério do Meio Ambiente é o responsável por coordenar as políticas relacionadas às mudanças climáticas e pelo relato das emissões à ONU em obediência ao Protocolo de Quioto e à UNFCCC. Já com relação ao MRV e ao sistema de comércio de emissões, mais especificamente, são funções da New Zealand Environmental Protection Authority (N.Z. EPA), como agência reguladora: (i) implementar o esquema de comércio de emissões (NZ ETS); (ii) administrar o registro público das transações (NZ EUR); e (iii) fiscalizar o cumprimento do NZ ETS. O conselho do N.Z. EPA é composto por seis a oito pessoas nomeadas pelo Ministério do Meio Ambiente.
73
Cinco desses membros são representantes eleitos de distritos da Califórnia (San Diego, San Francisco, San Joaquin Valley, Los Angeles e um distrito adicional não fixo).
74
Statutory authority.
75
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A Tabela 4 abaixo apresenta os órgãos reguladores em cada uma das quatro iniciativas analisadas no presente trabalho.
TABELA 4 - REGULADORES NO MRV EM DIFERENTES INICIATIVAS
Europa Califórnia Nova Zelândia Austrália
Regulador
Autoridade competente de cada Estado-Membro
California Air Resources Board New Zealand Environmental Protection Authority Clean Energy Regulator
Tipo de órgão De acordo com Estado-Membro
Órgão ligado à agência reguladora (Cal/EPA)
Agência
reguladora Agência reguladora
Responsabilidades Verificação e aprovação do plano de monitoramento Fiscalização dos operadores Desenho da regulação Construção e instrução de uso das ferramentas para reporte Recebimento das informações e acreditação de verificadores Regulação ambiental Administração do NZ ETS e o NZ EUR76 Gerenciar, administrar, regular e fiscalizar o NGERS e outros programas relacionados a mudanças climáticas Convergências
Pode-se observar que, nas iniciativas da Austrália e da Nova Zelândia, a regulação é realizada por uma autoridade independente, isto é, um órgão não subordinado aos Ministérios do Meio Ambiente dos países. O arranjo europeu apresenta convergências nesse sentido, uma vez que alguns países possuem agências similares às de Nova Zelândia e Austrália. Esse é o caso da Inglaterra, por exemplo, país onde o regulador do EU ETS e do MRV é a Environment Agency, definida como um órgão público executivo não departamental77 e não sendo parte integral de nenhum órgão público ou ministério específico.
Outro ponto de convergência entre as iniciativas da Nova Zelândia, da Austrália e da Califórnia é o regulador da iniciativa ser o órgão responsável por fazer a acreditação dos verificadores nos programas, atribuição que será explicada com mais detalhes na seção 7 - Verificação e acreditação.
QUADRO 4 - ÓRGÃO REGULADOR NA NOVA ZELÂNDIA
Na Nova Zelândia, o sistema de MRV é regulado por uma agência governamental nacional, ligada à Coroa, a qual também é responsável por diversas atividades relacionadas a meio ambiente. Entre as atribuições
76
NZ EUR é o New Zealand Emission Unit Register e é o local em que se dá a contabilidade, o relato e a conciliação de emissões e permissões a emitir (unit holdings), bem como as transações realizadas como parte do New Zealand Emissions Trading Scheme (NZ ETS). Mais informações em: http://www.eur.govt.nz/about-us.
77
Executive Non-departmental Public Body ou executive NDPB é uma organização que possui um papel no processo de governança no Reino Unido, mas não é um departamento governamental, nem parte de um departamento. Mais informações em: http://resources.civilservice.gov.uk/wp-content/uploads/2011/09/PublicBodies2009_tcm6-35808.pdf.
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dessa agência reguladora incluem-se a introdução de substâncias perigosas e novos organismos (novas plantas, animais etc.)78 na Nova Zelândia e a regulação do programa de comercialização de emissões e do sistema de MRV. A N.Z. EPA é uma entidade independente do Ministério de Meio Ambiente, embora este último tenha como uma de suas responsabilidades o monitoramento e relato das atividades da N.Z. EPA ao governo neozelandês79.
QUADRO 5 - ÓRGÃO REGULADOR NA AUSTRÁLIA
Já na Austrália, o Clean Energy Regulator, o qual deve gerir, monitorar e viabilizar as principais iniciativas climáticas do país, realiza, entre outras, as atividades de acreditação de verificadores das iniciativas australianas, inclusive do mercado de carbono, e a administração do National Greenhouse and Energy Reporting Scheme (NGERS), do Renewable Energy Target (RET), que são as metas de geração de energia renovável nesse país, e do Carbon Farming Iniciative (CFI), que é um programa direcionado à geração de créditos de carbono para proprietários de terras com sumidouros de carbono em suas propriedades80. QUADRO 6 - HIERARQUIA DOS ÓRGÃOS REGULADORES NA UNIÃO EUROPEIA
Apesar de cada Estado-Membro ser responsável por eleger um órgão competente de acordo com sua respectiva governança e organização política, pode-se observar que a Comissão Europeia atua também como órgão regulador, visto que as respectivas autoridades nacionais competentes devem prestar contas a ela.
Vale notar que o operador, a autoridade competente, os órgãos acreditadores e os verificadores estão sujeitos às legislações europeias, definidas pela Comissão, e às legislações nacionais, sob responsabilidade de cada Estado-Membro.
Assim, algumas definições podem variar de acordo com cada país (CE, 2012b), como no caso em que erros são encontrados no relato anual de emissões do operador, pela autoridade competente, e alterações e correções precisam ser feitas no relato. Nesse caso, a legislação europeia não estipula prazos para a entrega do relato revisado e, dessa forma, cabe à autoridade competente de cada Estado-Membro determinar se haverá e quais serão os prazos para esse tipo de entrega.
Similarmente, embora a legislação europeia determine as funções e requisitos dos acreditadores, cabe ao Estado-Membro monitorar o desempenho de seus órgãos acreditadores (CE, 2012b).
78
No sentido de organismos não naturais à fauna e à flora neozelandesa. Fonte: http://www.epa.govt.nz/about- us/what/Pages/Hazardous-substances-and-new-organisms.aspx.
79
http://www.legislation.govt.nz/act/public/2011/0014/latest/DLM3366857.html?search=ts_act_environmental+protecti on_resel&p=1 e http://www.epa.govt.nz/about-us/what/Pages/Legislations.aspx e http://www.epa.govt.nz/about- us/what/Pages/default.aspx e http://www.epa.govt.nz/about-us/who-we-are/Pages/default.aspx.
80
45
FIGURA 7 demonstra como tal interação de competências funciona no mercado de carbono e no MRV europeus, com as legislações nacionais sujeitas à legislação Europeia, operadores (de instalações) sujeitos à autoridade competente de cada Estado-Membro, verificadores sujeitos ao organismo de acreditação e todos sujeitos em última instância à Comissão Europeia.
Um arranjo diferente ocorre para o setor de aviação, em que os operadores das aeronaves (companhias aéreas) estão sujeitos ao Eurocontrol, a organização europeia para a segurança na navegação aérea, construção de um espaço aéreo comum para toda a Europa (EUROCONTROL, 2013).
46 FIGURA 7 - REGULAÇÃO NO EU ETS
Fonte: (CE, 2012b).
3.2.2 Diálogo com a realidade brasileira
Visando-se compreender como um sistema de MRV seria acomodado no contexto brasileiro institucional e legal, é fundamental entender o arcabouço legal institucional existente para a implementação da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC).
Assim, serão também apresentadas as estruturas institucionais e as competências que são exercidas por órgãos que, apesar de não estarem inseridos diretamente no arcabouço institucional criado pela PNMC, vêm operando há algum tempo na proteção dos recursos naturais e na manutenção do equilíbrio do meio ambiente.
Nesse sentido, serão consideradas: i) a competência comum estabelecida pela Constituição aos entes da federação para a preservação do meio ambiente (arts. 23, VII, e 24, VI); e ii) a função de manutenção da qualidade ambiental atribuída ao Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), a ser promovida por meio de ação integrada entre os diversos órgãos governamentais.
A análise das instituições brasileiras voltadas para a promoção da agenda da mudança do clima e para o controle da qualidade ambiental tem por objetivo identificar as capacidades e limitações do arranjo existente em recepcionar um sistema de MRV.
47 Instrumentos institucionais previstos na PNMC
O sistema de MRV deverá prover o suporte necessário para a construção dos instrumentos e o atendimento de parte dos objetivos explicitados na PNMC, instituída pela Lei nº 12.187/09. Os instrumentos institucionais citados no artigo 7º da mencionada lei, por sua vez, são elementos de grande relevância para a configuração do arranjo institucional que dará sustentação às atividades do MRV.
Com a finalidade de traçar um breve panorama sobre tais instrumentos, será apresentado o enquadramento jurídico dos mesmos, com a indicação dos instrumentos legais que respaldam sua atuação, finalidades e coordenação, para visualizarmos a atual estrutura disponível para a coordenação e orientação da implementação da PNMC e de seus planos setoriais.
O artigo 7º da PNMC lista suas instâncias institucionais, definindo-as como seus instrumentos institucionais, conforme segue:
A t. º Os i st u e tos i stitu io ais pa a a atuaç o da Políti a Na ional de Mudança do Clima incluem:
I - o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima; II - a Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima; III - o Fórum Brasileiro de Mudança do Clima;
IV - a Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanças Climáticas Globais - Rede Clima; V - a Comissão de Coordenação das Atividades de Meteorologia, Climatologia e Hid ologia.
É importante destacar que todos os instrumentos institucionais ora listados já existiam antes da publicação da PNMC. Posteriormente à PNMC, não houve uma revisão da estrutura de coordenação institucional, a não ser algumas previsões pontuais que citam somente o Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima e o Fórum Brasileiro de Mudança do Clima, por meio do decreto nº 7.390, de 9 de dezembro de 2010, que regulamenta alguns dos artigos da PNMC, que analisaremos na sequência.
Dessa forma, poderemos constatar como está montado o cenário atual de governança dentro da arquitetura jurídica para mudança do clima que se está desenhando no país, conforme segue:
I – Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM): instituído pelo decreto nº 6.263, de 21 de novembro de 2007, com o principal objetivo de orientar a elaboração, a implementação, o monitoramento e a avaliação do Plano Nacional sobre Mudança do Clima, inclusive propondo sua revisão periódica. O CIM é integrado por representantes de ministérios81 designados pelo ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República. A Casa Civil é responsável pela
81
Os ministérios são: Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação; Ministério da Defesa; Ministério da Educação; Ministério da Fazenda; Ministério da Integração Nacional; Ministério da Saúde; Ministério das Cidades; Ministério das Relações Exteriores; Ministério de Minas e Energia; Ministério do Desenvolvimento Agrário; Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Ministério do Meio Ambiente; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; Ministério dos Transportes; e conta ainda com o Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República.
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Coordenação do Comitê. O Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas participa das reuniões do CIM como convidado.
Portanto, de acordo com o decreto, o foco principal do CIM é o Plano Nacional sobre Mudança do Clima. No âmbito do CIM, foi criado o Grupo Executivo sobre Mudança do Clima (GEx), com finalidades similares, porém complementares ao CIM, para elaborar, implementar, monitorar e avaliar o Plano Nacional sobre Mudança do Clima, sob a orientação do CIM.
O Grupo Executivo é coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente, sendo integrado por representantes dos seguintes Ministérios: da Casa Civil; da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; da Ciência, Tecnologia e Inovação; das Relações Exteriores; de Minas e Energia; do Desenvolvimento Agrário; e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Representante do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas fecha a lista de integrantes do GEx.
Além das competências complementares do Grupo Executivo referentes ao Plano, uma de suas principais competências era elaborar, até 11 de janeiro de 2008, proposta preliminar dos objetivos gerais, princípios e diretrizes da Política Nacional sobre Mudança do Clima. Essa é a única menção expressa à Política de Clima feita pelo decreto analisado.
Com o lançamento do Plano em dezembro de 2008 e a instituição da PNMC em dezembro de 2009, as principais funções do CIM e do Grupo Executivo são de apoio à implementação, monitoramento e avaliação periódica do Plano Nacional sobre Mudança do Clima, sob a orientação do CIM, ao qual o Grupo Executivo sempre deve reportar os resultados.
Em 2010, iniciou-se um processo de elaboração de cinco planos setoriais e de suas ações, algumas das quais compõem os compromissos apresentados para o Acordo de Copenhague. Durante esse período, foi feito um arranjo específico para a coordenação desses planos. No dia 10 de dezembro de 2010, foi publicado o decreto nº 7.390, que regulamenta os artigos 6º, 11 e 12 da PNMC, o qual é o primeiro avanço para a regulamentação da PNMC. O decreto não contempla todos os instrumentos institucionais previstos na PNMC, mas faz uma menção expressa ao CIM e ao Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas.
Referido decreto prevê que o CIM fará a coordenação geral das ações referentes aos planos de ação para a prevenção e controle do desmatamento nos biomas e planos setoriais de mitigação e de adaptação às mudanças climáticas previstos no decreto, no âmbito do Plano Nacional sobre Mudança do Clima (artigo 7º).
II – Comissão Interministerial de Mudança Global do Clima (CIMGC): criada pelo decreto de 7 de julho de 1999, alterado pelo decreto de 10 de janeiro de 2006. A finalidade central da Comissão é articular as ações de governo decorrentes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima e seus instrumentos subsidiários de que o Brasil seja parte.
Deve-se salientar que uma das atribuições específicas da Comissão é emitir pareceres, sempre que demandada, sobre propostas de políticas setoriais, instrumentos legais e normas que contenham componente relevante para a mitigação da mudança global do clima e para adaptação do País aos seus impactos.
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A Comissão também tem desempenhado o papel de Autoridade Nacional Designada para a aprovação de projetos de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), do Protocolo de Quioto, no Brasil. Assim, deve-se verificar que, de alguma forma, houve uma concentração de atividades nesta Comissão, como a articulação de ações de governo em âmbitos nacional e internacional, a