1 Lønnsomhet i fiskeindustrien
1.2 Hvitfiskindustrien
Diante da constatação de que, independentemente dos processos diferenciados de implantação dos CRAS, há uma nova referência de Assistência Social através dessas unidades, que materializam a nova política e o inovador sistema de Assistência Social, nos perguntamos: Quais perspectivas se apresentam diante desse panorama? Qual o “futuro” dos CRAS?
Em 2006, a professora Aldaiza Sposati, em um encontro em Brasília, com representantes de diversos Estados e municípios, em meio a debates e discussões abordando o tema CRAS, partindo da questão do diagnóstico e ação, o georreferenciamento dos beneficiários, a cartografia da rede socioassistencial, a relação de atenção e completude, os pactos de gestão entre serviços e políticas públicas, referência da rede hierarquizada em proteção social básica e especial, preparação dos conselheiros e entidades, papéis dos gestores municipais, estaduais e federal, apresentou uma “tipologia” dos CRAS:
Reducionista = posto de fiscalização de condicionalidades e verificação de irregularidades; agência de “despachantes”, serviço como um fim em si mesmo;
Exacerbada = mini-secretaria em um território, executa a totalidade da política de Assistência Social; coordenador do CRAS é tão importante quanto o gestor;
Centrada = parte do SUAS, é parte de rede socioassistencial, porta de entrada do Suas, completude em rede, construção da porta de saída, além dele, aproxima a política de Assistência Social da realidade; as três funções da Assistência Social devem estar presentes no trabalho do CRAS: proteção social, vigilância socioassistencial, defesa social e institucional. Na perspectiva dessa tipologia, observa-se que há diversas realidades de estruturas e funcionamento de CRAS, que variam de acordo com realidades específicas, o porte dos municípios, as concepções políticas e técnicas e que sofrem inúmeras interferências conjunturais.
Pode-se analisar, também, que há intercorrências no processo de implantação e implementação dos CRAS que podem iniciar seu processo de instalação numa perspectiva e manter-se nela ou gradualmente passar a outra tipologia.
Centros de referência que se limitam a atuar reativamente à pressão da demanda e a funcionar como um ‘plantão social’, em desacordo com a PNAS, sintomaticamente, não demanda espaços com características além de burocráticas e conservadoras. Centros sintonizados com as orientações da política, no sentido de aprofundar sua vinculação territorial, de conhecer mais profundamente e de forma mais personalizada seu público-alvo e de explorar outras possibilidades de relacionamento com ele, exigem ambientes inovadores, ‘potencializadores’, flexíveis e com recursos qualificados. (CASTRO, 2008)
Os primeiros CRAS citados acima se enquadram como reducionistas e deixam muitas lacunas nas suas funções e propostas desenvolvidas para a população usuária. Os segundos funcionam no molde centrado, onde a realidade e sua dinâmica são consideradas e valorizadas.
Nos casos estudados, observa-se que há forte presença de CRAS “reducionistas”, alguns poucos casos que se enquadram como CRAS “exacerbados” e uma pequena percentagem que está caminhando gradualmente para os CRAS “centrados”. Porém, constata-se, também, que alguns casos que se encontram como “reducionistas” estão transitando dessa tipologia em direção ao CRAS “centrado”.
No molde reducionista, observa-se que alguns CRAS tornam-se lócus específicos de Programas de Transferência de Renda, nos quais o trabalho socioeducativo, grupal e familiar é deixado de lado e as atividades e ações giram em torno do controle e da fiscalização dos critérios de inserção, utilização do recurso e desligamento do benefício.
Outro ponto que se destaca e que está voltado a essa tipologia, é um direcionamento para o trabalho individual, por questões de espaço físico e por falta de qualificação das equipes, que compromete toda proposta de oferta de serviços coletivos, precarizando e minimizando o papel e a função do CRAS.
As ações e atividades envolvendo demandas grupais e comunitárias aparecem em baixa densidade na maioria dos CRAS, onde o que prevalece são necessidades individuais e pontuais, que são trabalhadas ainda nos velhos moldes assistencialistas, sem maiores articulações e alterações da realidade do indivíduo e, principalmente, de suas famílias.
Ainda convivemos com unidades do CRAS que simplesmente trocaram a placa de Plantão Social e a substituíram por uma placa oficial do MDS intitulada como CRAS, mas o local continua exatamente funcionando nos velhos moldes e “iludindo” a população de que há um novo modelo de serviços no local.
A dimensão inovadora que a PNAS e o SUAS preconizam é de que há um novo conceito de trabalho social perpassando a provisão de benefícios materiais juntamente com o trabalho socioeducativo. O que se observa na prática é que, muitas vezes, há uma “cisão” de concepção, ou seja, ou o CRAS continua somente como lócus de benefícios materiais ou apresenta uma nova visão e trabalho voltado ao socioeducativo.
Há, nessa forma tradicional de pensar e agir, um equívoco, pois a provisão de benefícios materiais pode ser desenvolvida numa perspectiva emancipatória e alusiva aos direitos sociais, como o trabalho socioeducativo pode ser efetivado com posturas e diretrizes assistencialistas. Essa é uma questão que necessita de muitas reflexões e amadurecimento nas equipes técnicas e gestões municipais.
Essas observações partem dos pontos analíticos levantados nas teses e dissertações, que, conjuntamente, formam um quadro geral e situacional dos CRAS. A função reducionista, que ainda prevalece nos estudos, demonstra a necessidade de sistemáticos investimentos em todas as dimensões componentes do processo de implantação e implementação da unidade. Essa característica é revelada quando constatamos, em vários casos, que os CRAS constituem-se em serviços em si mesmos, sem relação com os demais serviços da Assistência Social e das outras políticas públicas.
Os CRAS têm como foco sua presença e serviços orientados para a alteração da situação de pobreza, o avanço da cidadania e, com isso, o enfrentamento da
desigualdade social e promoção da justiça social. Entretanto, a questão que se coloca é: Até que ponto o que é proposto está se efetivando na prática, como real?
A instituição do Censo Suas foi determinante para a existência de uma linha de base para identificação da instituição e do aprimoramento dos Cras. Em seguida, a definição de um indicador do Cras, em parceria com o Departamento de Gestão do Suas - DGSuas e da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação - Sagi, contribuiu para a avaliação da evolução do indicador, nesta série histórica, o que culminou com a definição de metas de desenvolvimento dos Cras, escalonadas para os próximos anos, com o objetivo de induzir os processos de planejamento por parte dos entes federados, de forma a assegurar a oferta do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (Paif) segundo os padrões normativos do SUAS. (MDS, 2010/2011)
As informações do Monitoramento SUAS/Censo CRAS indicou a Linha de Base dos CRAS, possibilitando a identificação das situações consideradas “insatisfatórias para o desenvolvimento de CRAS”. Com vistas a permitir o monitoramento da principal unidade pública de proteção básica do SUAS, e conhecer a evolução da situação dos CRAS, por meio de indicadores, a Secretaria Nacional de Avaliação e Gestão da Informação (Sagi), em apoio à Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), elaborou o IDCRAS.
O referido indicador é resultado da combinação de quatro Indicadores Dimensionais, a saber: Atividades Realizadas, Horário de Funcionamento, Recursos Humanos e Estrutura Física. Para cada dimensão, há quatro graus de desenvolvimento (insuficiente, regular, suficiente ou superior), cujas variáveis, verificáveis anualmente no Censo Suas, indicam o grau de cumprimento das normativas do SUAS para aquela dimensão.
O IDCRAS constitui-se, portanto, na combinação dos graus de desenvolvimento dimensionais, cujo resultado é expresso em um Indicador Sintético, que, por sua vez, apresenta dez estágios de desenvolvimento dos CRAS (varia de um a dez, sendo dez o índice de um CRAS cujas quatro dimensões são superiores) - (MDS, 2010/2011).
No intuito de avaliar o panorama dos CRAS e investigar quais rumos se apresentam na sua trajetória e operacionalização, tomamos por base a publicação do MDS - O CRAS que Temos e o CRAS que Queremos - período 2010/2011, elaborada a partir dos dados coletados e analisados do Censo/SUAS/CRAS 2010, que apresenta um quadro de que direção os CRAS estão trilhando, no tocante das dimensões do IDCRAS.
No estudo, é exibido um panorama do percentual de CRAS que atingem ou não as Metas de Desenvolvimento, segundo o IDCRAS. No período de 2009/2010, apresentava-se, em 33,70%, o número de CRAS que atingiam essas metas; no período de 2010/2011, esse índice elevou-se para 82,31%, segundo o Gráfico 26.
Gráfico 26 – Percentual de CRAS que atingem ou não as metas de desenvolvimento nos períodos de 2009/2010 e 2010/2011
Fonte: O CRAS que Temos e o CRAS que Queremos, MDS 2011
Esse índice obteve um crescimento “extraordinário” somente no período de um ano, e nos leva a refletir sobre quais as causas e os fatores que propiciaram, ou não, efetivamente esse crescimento. Sabendo-se que o Censo CRAS é preenchido pelas equipes técnicas das unidades, com o aval dos gestores, nos surge a seguinte indagação: Até que ponto realmente esses dados são fidedignos da realidade? Qual a
0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 50,00% 60,00% 70,00% 80,00% 90,00%
Atinge 2009 Não atinge 2009
Atinge 2010 Não atinge 2010
relação desses dados, com a necessidade de contar com o financiamento federal, para o desenvolvimento das ações nessas unidades?
As metas das dimensões foram escalonadas ao longo dos anos, de forma cumulativa e realizado o cruzamento dos dados, com o objetivo de identificar variáveis que possam dificultar o cumprimento de determinada meta. Dessa forma, apresenta-se o seguinte panorama:
Atividades Realizadas = foram levantados dados sobre: acompanhamento familiar, grupos de convivência e oficinas, visitas domiciliares, acompanhamento das famílias em descumprimento de condicionalidades do PBF, beneficiários do BPC e benefícios eventuais, orientação/acompanhamento para inserção no BPC, encaminhamento para inserção de famílias no CadÚnico, busca ativa, gestão do território, sendo que foi priorizado apontar o número de CRAS que não realizam determinadas atividades.
Quadro 6 – CRAS e atividades não realizadas
Situação detectada No de CRAS
Não realizam acompanhamento familiar 116
Não realizam oficinas e grupos de convivência com famílias 653
Não realizam visitas domiciliares 52
Não realizam acompanhamento prioritário das famílias do PBF 1.541 Não realizam acompanhamento prioritário às famílias com
beneficiários do BPC e de Benefícios Eventuais 3.772
Não realizam orientação para inserção no BPC 338
Não realizam encaminhamento para inserção no CadÚnico 295
Não realizam busca ativa 157
Não realizam atividades de gestão do território 4.138
A publicação procura esclarecer e reforçar o papel estratégico e a função essencial de cada uma dessas atividades no cotidiano do trabalho dos CRAS, onde, muitas vezes, são desenvolvidas de forma muito restrita e sem dimensionar o impacto que poderiam trazer às famílias e à comunidade, se houvesse melhor estrutura, entendimento e comprometimento com o proposto.
Em alguns casos, como a questão do acompanhamento familiar, Plano de Acompanhamento Familiar, do trabalho socioeducativo com grupos e famílias, das visitas domiciliares, da busca ativa e gestão do território, há ainda que se investir de forma intensa na qualificação dos profissionais e na organização do Plano de Trabalho do CRAS.
Horário de funcionamento = como 97% dos CRAS, tanto no período anterior como em 2010/2011, afirmam que alcançam a meta do horário de funcionamento igual ou superior a cinco dias da semana, igual ou superior a 8 horas por dia, avalia-se que esta meta realmente esteja sendo cumprida (Gráfico 27).
Gráfico 27 – Resultado geral da dimensão horário de funcionamento
Porém, há uma meta complementar de que, para facilitar o acesso e a participação dos usuários, os horários de atendimento dos CRAS devem ser flexíveis, podendo funcionar no período noturno e/ou nos fins de semana. Neste ponto, avalia-se que há contradições, pois é raro constatar CRAS que exerçam esta flexibilidade em sua programação de atividades. É claro que esse aspecto da dimensão está relacionado aos recursos humanos e não pode ser avaliado isoladamente.
Recursos Humanos = Nesta dimensão, constata-se o fato de que as equipes dos CRAS, em grande parte, não possuem coordenadores com nível superior, concursado ou comissionado, e que muitas vezes não possuem a equipe técnica mínima prevista para o desenvolvimento do trabalho.
Dados específicos não são apresentados, porém sabe-se que essa dimensão é fator desencadeador e intrínseco as demais dimensões, que ainda possui inúmeros aspectos da NOB/RH não contemplados e necessitam de mais investimento, principalmente no que diz respeito às questões orçamentárias, viabilizando concursos e estruturas estáveis de recursos humanos.
Estrutura física = “O CRAS não deve ser compreendido somente como uma edificação. A disposição dos espaços e sua organização refletem a concepção sobre trabalho social com famílias, adotada pelos municípios” (MDS, 2009). Se considerada a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistencias e os serviços previstos a serem executados pelos CRAS, minimamente, há espaços imprescindíveis para seu funcionamento, como a sala para entrevistas e atendimentos e o salão para reuniões com famílias e grupos.
Outro ponto em discussão são os espaços compartilhados, pois, diante das dificuldades de alguns municípios, são a única possibilidade desde que resguardadas as prioridades de identificação, organização e oferta de serviços prioritários, e a acessibilidade.
“A utilização de espaços fora do CRAS devem ser uma alternativa emergencial, pois a utilização prolongada abre margem para descontinuidade das atividades... deverá
ser prevista no Plano de Providências, sendo obrigatório também prever prazos para a solução definitiva” (MDS, 2010/2011). Esta é uma realidade ainda muito frequente nos municípios e que necessita de atenção, porém não se pode deixar de citar a possibilidade de aplicação dos recursos do cofinanciamento federal aos fundos municipais, quanto à dimensão física, conforme legislações regulamentadoras.
A publicação correlaciona todas as dimensões previstas no IDCRAS com aspectos de estrutura da unidade (presença da coordenação, quantitativo de técnicos, salas disponíveis para atendimentos, materiais, veículo, utilização de dados, equipamentos, porte do município, articulação da rede).
O Censo SUAS/CRAS, conforme dados e informações apresentadas no Capítulo I, apresenta um panorama dos CRAS nos municípios brasileiros, porém há necessidade de estudos mais específicos (como a publicação referida), que avaliem especificamente e de forma mais profunda como vem sendo prestados os serviços, sua organização e metodologia, a realização das atividades.
É importante considerar que a implementação dos CRAS é um processo que está em curso em todo o País. Possui aspectos complexos e desafios estruturais, que necessitam ser acompanhados e avaliados para o seu aperfeiçoamento. Portanto, pode- se afirmar que essas unidades estão iniciando a sua trajetória, com muitos acertos e erros, os quais, ao longo do tempo e do processo de implementação, serão corrigidos e aprimorados.
É nítido em todos os documentos e pesquisas citados, que os CRAS contribuem significativamente para a presença e concretude da PNAS e da Proteção Social Básica nos municípios brasileiros. Constata-se por meio desse estudo, que são visíveis os avanços alcançados desde 2004 com o surgimento da PNAS e do SUAS e de 2007, ano em que foi aplicado o primeiro Censo, e verifica-se, a cada ano, que essas unidades ampliam sua estrutura e a oferta de serviços, consolidando gradualmente as diretrizes e as metas do SUAS.
Segundo Flávio José Rodrigues de Castro (2008),
se for verdadeiro o que essas evidências apontam, de que essa geração pioneira de Cras sofreu influência determinante das condições da realidade, em
especial do que essa realidade ainda contém de herança do modelo de prestação de serviços assistencialistas do passado, superior à influência dos novos valores introduzidos pela PNAS/2004, os gestores municipais têm, à frente, o desafio de formular ações estratégicas de aprimoramento desse quadro, incluindo nelas ações relacionadas à consolidação de um espaço físico para o Cras compatível com a linguagem contemporânea da política de assistência social e do Suas... O Cras pode e deve marcar outra geração de equipamentos sociais (p.89 ).
O autor reflete e aponta o grande potencial mobilizador e latente dos CRAS enquanto instrumentos de transformações sociais e que necessitam de estruturas mínimas e adequadas para sua efetivação. Reforça a transição de moldes teóricos e metodológicos que a Assistência Social vem vivenciando desde 2004, e o papel estratégico dos CRAS nesse processo.
Como unidade mais descentralizada do SUAS, o CRAS é o indicador, por excelência, para aferição da eficiência dos seus procedimentos gerenciais e da eficácia dos preceitos da política nacional que ele implementa... essa primeira geração de CRAS que se organiza no país tem um papel importante para o futuro da rede de proteção social brasileira, considerando-se a centralidade familiar e comunitária com que ela foi concebida. (CASTRO, 2008, p.101)
Diante dessa perspectiva, mais uma vez é ressaltada a referência dos CRAS na construção e aprimoramento do SUAS, pois é a “ponta do processo”, que necessita de apoio, recursos e avaliação sistemática. A primeira “remessa” de CRAS, com certeza, desbrava inúmeros campos e obstáculos até então desconhecidos pelas gestões municipais e equipes técnicas.
A questão que se apresenta é a relação da gestão municipal com a implementação da PNAS e com o SUAS, qual é o grau de compromisso? Que intenções e objetivos se têm diante da política pública de Assistência Social e as necessidades da população-alvo?
A direção que se projeta para os CRAS é de avanços substanciais e graduais, de construção de modelos flexíveis, de acordo com as realidades específicas, mas que
carregam consigo nova forma de operacionalizar a Assistência Social, por meio de uma política e de um sistema que possuem bases e eixos estruturantes inovadores, complexos e condizentes com a realidade social brasileira, que foram estabelecidos e aprovados por um conjunto amplo de atores sociais.
É possível afirmar que o início de um novo milênio realmente trouxe consigo uma nova Assistência Social, que, por meio da regulamentação da nova política, carrega consigo a possibilidade de muitas mudanças e transformações sociais em direção a uma sociedade mais justa, igualitária e participativa.
CONCLUSÕES
A Assistência Social, nos últimos 20 anos, alcançou patamar significativo no conjunto das políticas públicas como parte da Seguridade Social, porém, ainda enfrenta uma série de obstáculos na sua estruturação federativa enquanto Política de Estado.
A inclusão da assistência social significou, portanto, ampliação no campo dos direitos humanos e sociais e, como consequência, introduziu a exigência da Assistência Social, como política, fosse capaz de formular com objetividade o conteúdo dos direitos do cidadão em seu raio de ação, tarefa, aliás, que ainda permanece em construção. (SPOSATI, 2009, p.13 )
É uma política que vem se firmando por meio de princípios arrojados face à sua história de predomínio conservador, mas que são compatíveis com os direitos sociais e os princípios das políticas públicas. Desde 2004, com a aprovação da PNAS-04 e a implantação do SUAS, sistema descentralizado e participativo, há um novo conjunto de diretrizes e princípios, que regem essa política no território nacional. Esta nova compreensão da gestão pública que a assistência social vem vivenciando traz um novo panorama nos municípios e estados brasileiros.
Apresenta-se uma nova forma de organização e estruturação das responsabilidades das três esferas de governo, novas referências sobre vulnerabilidades e riscos sociais, o compromisso com a cobertura dos serviços e com a qualidade dos resultados. Portanto, verifica-se que há embutido nessa concepção um novo horizonte de qualificação dos serviços, o compromisso com os direitos sociais, a responsabilidade do Estado em relação à política pública de assistência social.
“O SUAS materializa o conteúdo da LOAS - Lei Orgânica da Assistência Social, cumprindo no tempo histórico dessa política as exigências para a realização dos objetivos e resultados esperados que devam consagrar direitos de cidadania e inclusão social” (PNAS, 2004). Ressaltamos que, em 6 de julho de 2011, por meio da Lei
12.435/2011, o SUAS foi incluído na Lei 8.742/1993 – LOAS, enquanto sistema organizativo e estruturante da Política de Assistência Social em todos os municípios brasileiros.
Essa inclusão é um avanço primordial para a área da Assistência Social, uma vez que a política nacional de 2004 até 2011 configurava-se no processo de implantação e efetivação, enquanto diretriz do MDS, mas, a partir da nova legislação, ganha status e força de lei, que deve ser efetivada em todo o território nacional independentemente de concepções e afinidades político-partidárias.
Desta forma, o levantamento dos elementos predominantes do processo de implantação dos CRAS das experiências estudadas, analisando suas heterogeneidades, particularidades e homogeneidades, novas práticas e significados introduzidos nessa área, a partir da PNAS e do SUAS, proporcionam uma variedade de referências na construção e implementação dos CRAS, que podem orientar e colaborar para o