A execução orçamentária da Prefeitura do Rio sofre dois tipos de controle; interno e externo. O primeiro é efetuado pela Controladoria Geral do Município e funciona como autocontrole, cuidando para que durante a execução não sejam feridos os limites impostos pela Constituição Federal, pela Lei 4.320/64 ou pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O segundo controle é o externo e exercido a posteriori, pelo Tribunal de Contas Municipal. Como a Controladoria é um órgão do Poder Executivo, as observações que, porventura, possam ocorrer a respeito da forma como é feita a gestão municipal, ficam restritas ao próprio Executivo.
No entanto, as conseqüências das observações emitidas pelo Tribunal são públicas, e não poderia ser de outra maneira, pois o órgão de contas atua como auxiliar técnico do Poder Legislativo, ao avaliar as contas municipais, para manter a harmonia e o equilíbrio entre os Poderes, constituintes de um governo democrático.
Fazem parte do julgamento das contas municipais observações sobre a gestão municipal com um alcance maior do que aquele efetuado internamente. O Tribunal de Contas, atuando como representante do Poder Legislativo, emite parecer sobre as contas da gestão com total autonomia. É possível encontrar todo tipo de análise contábil sobre o desempenho do governo na utilização dos recursos públicos, mas a análise atém-se ao confronto dos limites legais, impostos pela Constituição, ou pela própria Lei Orçamentária. Para nos prendermos ao foco da pesquisa, no que diz respeito às alterações causadas a Lei pela abertura dos créditos suplementares, o Tribunal assim se manifesta:
Os créditos orçamentários adicionais abertos no exercício de 2003 totalizaram R$ 825.386.000,00 (oitocentos e vinte e cinco milhões, trezentos e oitenta e seis mil reais), 9,82% do orçamento inicial, sendo obedecido, portanto, o limite imposto pela Lei Orçamentária (3.485/2002), em seu art. 80, de até 15% (quinze por cento).
Diante da constatação de que o Tribunal não faz uma análise subjetiva a respeito das mudanças ocorridas na execução da Lei do Orçamento, causadas pelos créditos adicionais, verifica-se que a prática da gestão pública utilizando o conceito de accountability40, se é que existe, ainda é difícil de identificar embora os técnicos que elaboram as nossas leis, como foi o caso dos que estiveram envolvidos com a criação da LRF, conheçam o conceito e sabem da importância da introdução de sua prática para aperfeiçoar a gestão pública nacional.
Levando-se em consideração o parecer do Tribunal de Contas a respeito da execução orçamentária municipal, volta-se atenção para as alterações na Lei Orçamentária e descrição das principais causas ou justificativas para a ocorrência de abertura de créditos suplementares ao orçamento.
Apesar da Lei Orçamentária Anual ser apresentada com o registro de suas dotações no nível de modalidade, por critérios estabelecidos pela escrituração contábil, bem como para melhor permitir o controle da execução de cada órgão/entidade, o Quadro de Detalhamento da Despesa41, cuja publicação se dá após a aprovação da LOA, estabelece como parâmetro para a execução orçamentária o elemento da despesa, o que, em virtude da uma maior especificação do gasto a ser realizado, impõe necessidades de remanejamentos e créditos superiores ao que seria razoável esperar, caso a execução se processasse dentro do marco legal, ou seja, até o nível da modalidade da despesa. Este fato demonstra que a execução do orçamento se faz de forma tutelada, não existindo liberdade para que os gestores do nível médio da administração tenham liberdade para gerir os recursos sob sua responsabilidade de forma autônoma, caracterizando assim a gestão municipal como absolutamente formal, contrariando as tendências mais modernas que recomendam uma autonomia maior para o gestor do nível intermediário da administração pública. A esse respeito Cunha – 1998, em palestra realizada
40
O conceito de accountability foi definido por Ana Maria Campos em artigo intitulado: Accontability: Quando poderemos traduzir para o português?
41 O QDD é uma publicação contendo todos os programas de trabalho constantes da Lei Orçamentária
no seminário “Como se governa Curitiba”, onde se discutia os avanços das práticas ligadas ao orçamento, reforça a esperança que as organizações transitem para uma situação que se caracterize pela descentralização sempre que couber, pela devolução da autoridade de decisão para os escalões inferiores, pelo compromisso de cada funcionário com o sucesso da organização com um todo, e pela preocupação maior com o impacto da ação junto aos beneficiários.
Uma outra forma de explicar a ocorrência dos créditos é a ainda incipiente vinculação da execução da Lei Orçamentária Anual aos programas e metas estabelecidos no Programa Plurianual – PPA, que tanto pode ser conseqüência de uma exploração de janela de oportunidade, como a realização dos Jogos Pan-americanos por exemplo, havidas num dado momento, o que é legítimo sob o ponto de vista gerencial, como pode refletir a falta de cultura gerencial que reconheça o planejamento de longo prazo como uma ferramenta de gestão pública.
Outra possibilidade, na análise das causas para as alterações no orçamento é a existência de falhas na projeção das receitas estimadas e, por conseguinte, na despesa fixada num determinado exercício orçamentário, o que acarreta uma constante necessidade de remanejamentos orçamentários como forma de se tentar mitigar as conseqüências geradas pelos equívocos havidos nas inferências estatísticas adotadas, quando da elaboração do projeto de lei orçamentária.
A tabela 10 apresenta o resultado da pesquisa efetuada nos processos de abertura de crédito suplementar.
Tabela 10 – Causas para Abertura de Crédito Suplementar à Lei Orçamentária
Secretaria Internas Externas
Assistência Social 13 0 Cultura 6 1 Educação 7 0 Habitação 39 2 Fazenda 4 1 Obras 19 0 Transportes 8 0 Subtotal 96 4 TOTAL 100
Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda
Como referido anteriormente, existem vários motivos que podem levar à abertura de crédito suplementar e alteração da Lei Orçamentária. Para analisar as causas que levam à abertura destes créditos, criamos duas categorias: as internas, que se referem aos motivos ligados à gestão municipal, e as externas, que fogem ao controle gerencial da Prefeitura, como, por exemplo, a inflação, que pode alterar de forma significativa o custo de aquisição de algum ou alguns componentes de determinada obra ou projeto, não restando opção gerencial a não ser retificar o planejamento, por meio da abertura de crédito suplementar ao montante de recursos, destacados inicialmente para aquela ação.
O resultado da pesquisa demonstra que a maioria dos créditos ao orçamento - 96% - tiveram como causa principal aquelas originadas ao longo da gestão do orçamento, restando para as causas externas, que fogem ao controle da administração municipal, 4% apenas. Quanto às suspeitas iniciais, a respeito da abertura dos créditos terem como motivador o favorecimento a algum órgão ou erro cometido durante o planejamento da Lei, não puderam ser comprovados.
Para finalizar as considerações deste trabalho falta abordar a questão das críticas feitas à lei orçamentária, comparando o orçamento a uma peça de ficção por apresentar um resultado diferente do que havia sido planejado inicialmente. Os críticos que adotam este comportamento, ignoram o espaço de tempo existente entre o momento em que se dá o
planejamento, onde tudo que se planeja é de fato uma ficção, que pode ou não se materializar no futuro, e quando ocorre de fato a ação governamental.
Quem critica desta forma, subestima a importância da realidade dos acontecimentos ocorridos entre os dois momentos, que justifica toda a diferença entre o que se pensava fazer o que foi possível realizar.
O Processo de Elaboração da Lei Orçamentária do Município do Rio de Janeiro: Ficção ou Realidade?. Encerro aqui, deixando a possibilidade de que novas interpretações possam ser feitas sobre o assunto no futuro.
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