O conceito de escola como organização consiste em um campo de investigação multifacetado, uma vez que as perspectivas organizacionais assumem conotações diferenciadas. Existem, portanto, diversas teorias organizacionais que permitem descrever, compreender e interpretar a escola como uma organização educativa. Lima (2001) (apoiando- se em Ellström) desenvolve um quadro conceitual que compreende quatro modelos organizacionais: o racional, o político, o de sistema social e o anárquico.
O modelo político evidencia a pluralidade de interesses, de idéias, a inexistência de objetivos consistentes e compartilhados pelos sujeitos, a importância do poder, da luta e do conflito. Dessa forma, a heterogeneidade e a conflitualidade caracterizam as ações e os interesses das pessoas, assim como os seus projetos de intervenção e de mudança.
O modelo de sistema social é uma aplicação da teoria de sistemas e compreende os processos organizacionais como espontâneos, tendo por fim a adaptação ao meio. “Valoriza especialmente o estudo da organização informal, dos processos de integração, de interdependência e de colaboração, admitindo a existência de consenso entre os objetivos” (LIMA, 2001, p. 18). Considera a cultura organizacional um instrumental para garantir a adaptação ao ambiente e manter a estabilidade da organização.
Para o autor, tanto o modelo político quanto o de sistema social não são dominantes nas análises sobre a escola; o racional é o mais utilizado, enquanto o anárquico apresenta-se recentemente nos estudos organizacionais. O racional, particularmente, acentua a importância do consenso e da clareza dos objetivos organizacionais, pressupondo a existência de tecnologias e de processos claros e transparentes. Assim, as organizações escolares são compreendidas em uma perspectiva instrumental norteadas por regras definidas racionalmente e cuja aplicação propicia o alcance dos fins propostos.
Apesar de a racionalidade estar presente também em outros modelos, o autor designa o modelo racional como burocrático, no sentido weberiano23, visto que procura afastar-se dos erros, dos sentimentos e dos afetos (considerados irracionais) que representam desvios com
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O modelo burocrático weberiano preconiza a existência de normas gerais em que se baseia a divisão do trabalho; uma estrutura hierárquica de autoridade; administração a partir de documentos escritos; especialização comprovada e treinamento para o exercício de cargos (WEBER, 1982). Foi, principalmente, no Estado moderno que esse modelo se desenvolveu.
relação ao curso racional da ação. Desenvolvido tanto nas instituições públicas quanto nas privadas, o modelo burocrático caracteriza-se por ter uma estrutura hierárquica de autoridade, pela divisão social do trabalho intelectual e manual, que legitima e perpetua relações de poder entre aqueles que se encontram desempenhando atividades diferentes.
Como a escola integra o conjunto de instituições a serviço do Estado, atuando na formação dos sujeitos sociais, não poderá furtar-se dessa forma de organização. Nessa instituição, o modelo burocrático acentua o prestígio das “[...] normas abstractas e das estruturas formais, os processos de planeamento e de tomada de decisões, a consistência dos objetivos e das tecnologias, a estabilidade, o consenso e o caráter preditivo das acções organizacionais” (LIMA, 2001, p. 24).
Nos sistemas escolares burocratizados, a norma determina as posições e as funções das pessoas, os tempos e os espaços em que as ações devem ocorrer, prendendo os sujeitos ao que é estabelecido previamente. Assim, dificulta a ação autônoma e perpetua as relações de dominação entre classes sociais. As ações escolares devem acontecer fixando o que, onde, como e quando, submetendo, supostamente, todas as pessoas às mesmas regras, tornando as ações sociais homogêneas, quando, na prática, ocorrem em lugares e para classes sociais distintas. Reservam-se para os filhos das classes trabalhadoras os sistemas de ensino diferentes daqueles freqüentados pelos descendentes de classes abastadas, reproduzindo, assim, a seletividade e a exclusão, a separação entre o trabalho intelectual e o manual.
Diante dessa multiplicidade de situações, nem sempre as regras racionais provenientes dos sistemas de ensino são aplicadas, objetivamente, a todas as escolas. Muitas vezes são postas em causa ante a dinâmica de funcionamento da instituição. A imprevisibilidade do cotidiano e o desconhecimento das conseqüências das ações dos sujeitos escolares levam esses atores a construir modelos próprios que rompem ou que simplificam as normas burocráticas e as regras que orientam a atuação em comum. Embora o modelo burocrático se baseie na retórica de planejamento e do controle rigoroso, existe sempre espaço para o que Lima (2001, p. 46) denomina de “[...] anarquia organizada [...]”.
O modelo anárquico, segundo Lima (2001), apresenta objetivos pouco claros e insuficientemente definidos; falta de clareza quanto aos processos desenvolvidos coletivamente, com base em experiências anteriores, procedimentos construídos por meio de tentativas e erros e de invenções que atendem às necessidades de um determinado momento; e participação fluida dos sujeitos cujo envolvimento varia conforme a ocasião, mudando também a audiência e os que decidem. Ainda assim, não se deve atribuir à anarquia organizada um valor negativo; esta prática encontra-se presente em quase todas as atividades
organizacionais, mostrando que é possível agir, mesmo quando não se tem clareza dos fins que se pretende alcançar.
Com base nessas características, é possível afirmar que a administração pública em muitos países se constitui em uma burocracia parcial, visto que acentua o controle burocrático centralizado e despreza outras dimensões relacionadas com a racionalização. Por isso, embora os sistemas de ensino sejam organizados e estruturados conforme um modelo imposto, nem sempre o poder da burocracia centralizada é exercido como uma forma de dominação racional-legal legítima, confrontando-se com outras racionalidades e formas de legitimidade que podem ser classificadas como ilegais. Nesse caso, Lima (2001) propõe que, do ponto de vista teórico, o modo de funcionamento organizacional da escola seja compreendido como díptico, pois, concomitante ao modelo burocrático, pode desenvolver-se na escola um modelo anárquico que rompe com as características do seu antagônico.
Mesmo em sistemas centralizados de ensino, inclusive no Brasil, nos quais historicamente o aparelho administrativo educacional identifica-se como a instância central que elabora as normas que orientam as instituições escolares, haverá sempre espaço para a inovação, para arranjos organizacionais que escapam ao que foi definido na instância central. Implementadas na organização escolar, as normas instituídas, sem a participação dos sujeitos locais, são interpretadas e valorizadas a partir dos sentidos construídos para orientar o trabalho coletivo. Assim, as orientações emanadas da esfera central de poder para as escolas nem sempre são aceitas sem questionamento, no confronto de idéias onde as relações tendem tanto à reprodução do sistema quanto à criatividade, à renovação e à transformação.
Portanto, o modelo burocrático não é o único que imprime racionalidade à vida na escola. Este se confronta com relações anárquicas, que não podem ser confundidas com uma prática autônoma, a qual implica que os sujeitos ajam orientados por um projeto educativo em comum que lhes possibilite refletir sobre as suas práticas e as instituições, atuar com conhecimento de causa acerca do porquê desenvolvem determinadas práticas e construir novas possibilidades de ação para imprimir qualidade à educação.
Por ocasião da reforma educativa promovida no Brasil na década de 1990 e nos anos seguintes, cresce a crítica ao sistema burocrático de organização dos sistemas escolares e destaca-se a necessidade de mudanças nas práticas, principalmente na gestão da escola. As transformações socioeconômicas, político-culturais e dos modos e meios da informação e da comunicação colocam uma série de desafios à escola, requerendo determinadas respostas que a lógica burocrática não pode oferecer; isso suscita a necessidade de mudanças nos sistemas educativos.