3 L ITT OM SENIORPOLITIKK
3.3 Hva er seniorpolitikk?
Três factores mostram-se essenciais para que haja uma decisão da aliança a favor ou contra adesão dos candidatos à NATO - bom para o país candidato, bom para a NATO e bom para a segurança de ambos – Geórgia, e também a Ucrânia, neste momento parecem falhar em todos os aspectos. Ou seja, perspectiva-se que “o alargamento da NATO ao Cáucaso não acontecerá na próxima década”35
- A NATO deve incorporar, de forma credível, o Cáucaso no seu diálogo com Rússia, podendo fazer uso dessa relação privilegiada para procurar influenciar as políticas na região.
- A NATO deve rentabilizar o facto de ter a Turquia no seu seio, nomeadamente o seu profundo conhecimento e influência na região e, por outro lado, a sua aproximação cultural aos países e povos do Cáucaso.
. No Novo Conceito Estratégico da NATO, não pode ser esquecida a questão de como lidar com a Rússia. Na verdade, esta é uma das questões mais significativas. A Rússia é um país importante e as suas relações com a NATO terão sérias implicações, não só sobre o Caúcaso, mas sobre outros temas importantes da Aliança. É necessária a Rússia para resolver os desafios de segurança e de crises no Cáucaso, tal como noutras partes do mundo como o Afeganistão, o Paquistão ou o Irão. No entanto, deve ter um protagonismo “quanto baste”, não uma importância exagerada e desadequada à situação e valor reais da Rússia, actualmente. O Conselho NATO-Rússia é o fórum adequado para levar adiante o relacionamento, porque assim permanece a oportunidade de falar uns com os outros e não uns sobre os outros.
Tendo em conta o exposto ao longo deste trabalho, julga-se que as linhas de orientação que a NATO deverá em ter em “boa conta”, particularizando o Cáucaso, são as que de seguida se apresentam:
- A NATO deve desenvolver uma estreita parceria com a UE, os Estados Unidos e outras organizações internacionais, para que as suas políticas para a região, especialmente as de segurança e defesa (que se julga serem o seu core business), sejam tão coordenadas, abrangentes e complementares quanto possível, defendendo-se que tal poderia significar um acelerar do ritmo das reformas e a desejada estabilização de toda a região.
- A NATO deve assumir um papel mais activo na resolução dos conflitos do Cáucaso do Sul e empenhar-se de forma mais activa nas acções e missões de manutenção de paz.
Por outro lado, em termos de utilização do Cáucaso como ponto de passagem para a guerra na Afeganistão: Entre as duas rotas apresentadas no estudo, o corredor aéreo através do Azerbaijão e Turquemenistão, afigura-se ser a rota mais viável, com os aviões de transporte da ISAF a voar directamente para Baku a partir da Turquia, ou de qualquer outro membro da NATO. É importante considerar este percurso como superior à alternativa Geórgia, Azerbaijão, Uzbequistão, Cazaquistão, com base no desconforto de Moscovo sobre interacções NATO-Geórgia. O Azerbaijão está disposto a autorizar a utilização do seu espaço aéreo. Além disso, o facto de não ser um membro CSTO, permite mais liberdade para o Azerbaijão manobrar na região quando se fala em relações com a NATO. No entanto, apesar de todas as vantagens do corredor aéreo Azerbaijão-Turquemenistão, ainda é necessário manter outras opções em aberto. Diversidade de fontes é importante e, dada a situação dinâmica da política na região, é necessário evitar confiar em demasia em qualquer via única e, portanto, criar planos alternativos para o NDN, tendo sempre presente que a posição da Rússia é importante para todos os estados do Cáucaso e da Ásia Central, especialmente no que diz respeito às questões relacionadas com a NATO.
Conclusões
• A questão fundamental do Cáucaso passa pela resolução dos conflitos armados da região36
Sem abordar os conflitos, a causa subjacente do défice da segurança no Cáucaso, não existe esperança para a existência de qualquer país estável, pacífico e próspero na região.
. Por muito tempo negligenciados pela comunidade internacional, os conflitos têm destruído o Cáucaso, além disso, são fortes factores que contribuem para o défice de governação, a lentidão do desenvolvimento económico, pobreza generalizada e aumento de ameaças transnacionais incluindo a criminalidade organizada e o radicalismo na região.
No Cáucaso, uma das características mais marcantes do que tem sido a incapacidade de construir soberania, tem sido a falta de controlo dos Estados sobre os seus próprios territórios.
• A Rússia tem exercido e continua a exercer uma influência negativa sobre a evolução da região. A política russa parece ter sido guiada pela percepção de uma, inabalável, ligação entre o Sul e o Norte do Cáucaso e ditar uma política de domínio sobre o Sul a fim de estabilizar o Norte.
A resolução do conflito de Nagorno Karabakh, da Ossétia do sul e da Abecásia são ainda feridas abertas no Sul do Cáucaso. Por essa razão, será extremamente difícil para os três países envolvidos nestes conflitos territoriais aderir à NATO, pelo menos até não terem resolvido, de forma clara, este problema.
Desde a década de 1990, isto tem significado uma constante interferência nos assuntos internos do Estados do Cáucaso do Sul, sem que, no entanto, tenha conseguido garantir a estabilidade em nenhum deles. Em vez disso, as políticas da Federação Russa provaram ser contraproducentes, agravando a violência separatista, servindo de exemplo o que tem dentro de casa - o separatismo checheno.
A Parceria pela Paz (PfP), que incluiu a Rússia nas consultas com a NATO, não afastou o pensamento russo de que os supostos desígnios políticos e estratégicos dos Estados Unidos e dos aliados da NATO na Europa visam o domínio e a substituição da Rússia no Cáucaso.
Existe a possibilidade da Rússia deixar agravar ou até mesmo promover uma escalada de tensões em torno dos “conflitos congelados” da Abecásia, da Ossétia do Sul e do Nagorno-Karabach: Moscovo não aceitará passivamente que os seus militares sejam
substituídos nestas regiões e nos países respectivos por militares ocidentais. É prudente ter em conta a relação que Moscovo estabelece entre estes casos e o desenlace sobre o estatuto final do Kosovo: se o “ocidente” impuser a independência desta região da Sérvia, a Rússia certamente invocará esse precedente para apoiar a independência definitiva daquelas regiões e/ou mesmo a integração da Abecásia e da Ossétia do Sul na sua federação.
A concentração na melhoria das posições da Rússia na sua política de “near abroad” realça a seriedade da intenção da Rússia de se manter como líder regional em todo o espaço pós-soviético, incluindo o Cáucaso. O interesse nacional russo é formulado em termos de política externa pelo seguinte lema: “continuidade histórica - paz externa para o bem da evolução interna”37
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Por seu turno, a Turquia aparece na região como um contrapeso ao poder russo, um gateway possível para a Europa e uma ponte para o mundo muçulmano.
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É muito provável que a evolução e a direcção da Turquia sejam particularmente cruciais para o futuro dos Estados caucasianos. Se a Turquia está virada para a Europa é muito provável que os Estados da região entendam também girar ao redor da órbita Europeia e, consequentemente, da NATO. Mas se a europeização da Turquia é dificultado, por razões internas e externas a ela própria, e se essa integração não se vier a concretizar, em seguida, a Geórgia e o Azerbaijão não terão outra opção senão adaptar-se aos desejos russos. A Arménia de alguma forma já se encontra na esfera de influência da Rússia.
A Turquia e a Rússia apresentam-se como principais potências regionais no Cáucaso e procuram cooperar para preservar a estabilidade, resolver conflitos de forma pacífica e manter a integridade territorial dos Estados. Ambos se opõem, em especial a Rússia, ao envolvimento de forças externas na região com a preocupação de que isso possa desestabilizar a região.
Nesta área, confluem interesses internacionais geopolíticos muito importantes e que certamente interessam a outros Estados. Não nos esqueçamos que pelo Cáucaso passam importantes rotas do tráfico de estupefacientes e as suas montanhas, crê- se, albergam terroristas e criminosos internacionalmente procurados. Ou seja, esta região tem um interesse mundial que exige uma abordagem global. No
37
Zhebit, 2003.
Cáucaso, a nova ameaça de segurança do século XXI parece crescer: a fusão entre criminalidade - inicialmente como uma das únicas fontes de financiamento disponíveis e finalmente, como um fim em si mesmo - e violência com motivação política, seja o disfarce dos territórios separatistas
através de grupos paramilitares leais, ou grupos islâmicos radicais. Como resultado, a região do Cáucaso tem sido assolada por um aumento considerável do crime organizado, bem como de radicalismos. Estes problemas têm sido piores no Norte do Cáucaso (Rússia) e na Geórgia, precisamente onde os controlos estatais têm sido os mais fracos.
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Apesar disso, o Cáucaso pode tornar-se um colaborador na segurança global, através do fornecimento de energia, corredores comerciais e um baluarte contra o extremismo e o crime. Alguns desenvolvimentos na região certamente dão esperanças de que este cenário pode, pelo menos em parte, ser realizado.
De vital importância sobre os novos desenvolvimentos em toda a região é o papel da NATO, sempre com os EUA por trás, é certo. Até Agosto de 2008 (guerra russo- georgiana), parecia que a NATO teria sucesso na expansão para a Geórgia (e Ucrânia) e, por outro lado, não “fechava a porta” a uma eventual adesão (mais longínqua no tempo) do Azerbaijão e da Arménia. Não surpreendentemente, esses movimentos foram vistos como hostis por parte da Rússia. Se esse improvável cenário tivesse ocorrido, isso significaria que os EUA, através da NATO, teriam uma influência importante em todos os países no Cáucaso. Actualmente, apesar de ambos (Arménia e Azerbaijão) terem enviado algumas tropas para o Afeganistão, a própria ideia de reconciliar as nações beligerantes do conflito de Nagorno-Karabakh, é quase absurdo e todo o ruído sobre isso só pode ser interpretado como tentativas de favores aos EUA. O Azerbaijão tem maiores reservas de hidrocarbonetos que a Arménia e, em termos religiosos, a Arménia é cristã e o Azerbaijão muçulmano. Por outro lado, a Arménia e tem um lobby de emigrantes importante nos EUA.
A interferência da NATO na disputa, sem uma estreita coordenação com a UE e, principalmente, com Moscovo é cheia de perigos para todos os interessados - excepto, talvez, para os EUA.
Como um aliado para ambos os países e com importantes tradições históricas e culturais, a Rússia continua a ser o actor principal na busca de uma solução. Incluir a Turquia nas negociações só pode melhorar as hipóteses de encontrar uma solução regional que seja aceitável para ambos os lados. Esta solução exige a desmilitarização do conflito (Nagorno-Karabakh), algo que dificilmente a NATO conseguirá por si só. Com ambos os países a melhorarem as suas economias, e enquanto as tensões não forem uma ameaça para o renascer do conflito militar, eles podem - devem - evoluir para uma resolução realista que tenha as preocupações de ambos os lados em consideração e, dessa forma, manter afastada a necessidade de alterar os débeis equilíbrios agora existentes que, ao mesmo
tempo, parecem agradar a todas as partes envolvidas (incluindo a NATO). Isto porque, uma disputa no Cáucaso nos tempos mais próximos, seria uma tragédia para todos os interessados, tanto para o “Ocidente” (pelo menos no longo prazo), quanto para a Rússia ou para qualquer dos participantes.
A NATO foi reunindo nas suas políticas de segurança e defesa, a experiência operacional recolhida nos Balcãs e no Afeganistão. Estas experiências mostram que muito há ainda a fazer para as melhorar, no entanto, muito poderá ser feito através da cooperação e coordenação de capacidades com outras organizações internacionais, no caso do Cáucaso, principalmente com a UE.
• Os três estados do Sul do Cáucaso têm agendas diferentes em relação à integração euro-atlântica. A Geórgia foi o mais ambicioso, desejando a adesão NATO e à UE; O Azerbaijão tem sido mais discreto, mas igualmente comprometido com a NATO, enquanto a Arménia tem-se visto foi forçada a lidar com sua dependência da Rússia, pondo em prática a sua politica de “complementarism” e com ela, interacção com a NATO e a EU por um lado, e a Rússia, por outro.
Ou seja, a NATO deve procurar partilhar as missões e o desenvolvimento de capacidades complementares com outros intervenientes. A NATO tem a capacidade de usar o que poderia ser chamado de "diplomacia de defesa" para ajudar a moldar o ambiente num mundo cada vez mais imprevisível e perigoso. Durante a última década e meia, a NATO tem ajudado países PfP a reformar e fortalecer as suas forças armadas para obter que muitos deles estejam prontos para colaborar com a NATO nas missões onde se encontra envolvida e, quem sabe, mais tarde adesão à NATO através do programa Membership Action Plan (MAP). Tem sido com esta política que tem desenvolvido uma maior interoperabilidade com vários parceiros globais, tem desenvolvido o “Diálogo do Mediterrâneo” e da “Iniciativa das Capacidades de Istambul”, que tem reforçado as forças armadas dos estados envolvidos, e tem procurado uma maior cooperação com a Rússia.
Um resultado adicional dos conflitos armados foi a divergência de percepções às ameaças e prioridades na política externa dos três estados. Em termos ideológicos, o Cáucaso é dividido em dois estados que apoiam fortemente o princípio de integridade territorial, Geórgia e Azerbaijão, enquanto a Arménia defende também o princípio da autodeterminação, obviamente, devido à questão de Nagorno-Karabakh.
Dado o seu conflito com o Azerbaijão e a sua relação hostil com a Turquia, a Arménia torna-se aliada da Rússia, que a vê como seu provedor de segurança. O Azerbaijão e a Geórgia, por outro lado, vêem a Rússia como uma ameaça à sua segurança e
independência, e, portanto, procuraram relações de segurança com “Ocidente” e a Turquia. De tudo isso, pode-se aferir que os estados do Sul do Cáucaso não irão falar a uma só voz nos assuntos regionais e internacionais, pelo menos, no curto prazo.
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Resumindo, todas as opções parecem viáveis e possíveis, embora dependentes de múltiplos e complexos factores.
Por tudo o que foi exposto, relatado e descrito neste estudo, julga-se que a questão central ficou esclarecida e documentada e, também, que o próprio titulo deste trabalho é pertinente e realista, ou seja – o Cáucaso, é de facto um desafio para a NATO.
A grande vantagem da NATO sobre todas as organizações internacionais com interesses no Cáucaso, é ser uma organização que integra os EUA, a maioria dos países da UE e a Turquia. Significa isto, que é a organização onde a coordenação das políticas relativas ao Sul Cáucaso mais facilmente pode ter lugar. A NATO já é um factor importante no Sul Cáucaso através do programa PfP, é considerado por todos os Estados da região como um factor positivo e um, natural, provedor de segurança. A Geórgia está mais desenvolvida para os padrões da NATO, em termos de preparação política, caso haja decisão nesse sentido (o que num futuro próximo se afigura de pouco provável), o Azerbaijão é mais discreto, embora com objectivos semelhantes, e a Arménia, nos últimos anos, desenvolveu um crescente entusiasmo em relação à cooperação com a NATO.
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Anexo A – Mapas
Mapa 1 – Países do Cáucaso
Mapa 3 – Áreas de conflito
Mapa 5 – Pipelines existentes e planeados
Mapa 7 – Geórgia, Ossétia do Sul e Abecásia
Mapa 9 – BTC
Apêndice 1 – Vale de Pankisi
O desfiladeiro de Pankisi situa-se numa região montanhosa do Cáucaso, na parte nordeste da Geórgia. Os principais habitantes de Pankisi são os kists, uma família étnica com sólidas tradições de clã, que fala o seu próprio dialecto e é maioritariamente muçulmana. Não obstante a sua forte identidade comum, os kists de Pankisi não reclamam nem a secessão territorial face à Geórgia nem a unificação com as regiões russas vizinhas onde também estendem a sua presença: a Chechénia e a Inguchétia.
Apesar de existirem instituições autónomas de governo local subordinadas à administração central do país, as regras emitidas na capital, Tiblissi, pouco efeito conseguem junto das povoações de Pankisi. Isto porque o poder dessas instituições é esvaziado, tanto pela fragilidade do Estado central como pelos sistemas paralelos de autogoverno das comunidades locais, baseados na autoridade dos anciãos.
O contexto político e social da região de Pankisi conheceu uma forte transformação desde 1991, primeiramente com a independência da Geórgia e depois com a instabilidade económica e política que se lhe seguiram. Logo nos primeiros anos após a independência o país passou por uma crise geral de governação que se manifestou também em Pankisi com a paralisação das estruturas de governo local e a ausência de cumprimento da lei. Esta situação devia-se à guerra civil que dividia os apoiantes e os adversários do primeiro Presidente eleito do país, Zviad Gamsakhurdia, e devido aos conflitos de secessão na Ossétia do Sul e na Abecásia. Neste período foi a comunidade local kist a conseguir evitar que a instabilidade atingisse proporções mais alarmantes.
Mas foi a primeira guerra da Chechénia, entre 1994 e 1996, que veio trazer mais instabilidade à região, uma vez que as relações estreitas entre os kist ao longo da fronteira com a Chechénia permitiram que se intensificassem algumas actividades ilegais. O desfiladeiro foi-se tornando gradualmente um ponto de trânsito para o tráfico de droga e de armas ilegais. Foi nesse período que algumas redes de crime organizado passaram a usar rotas de trânsito que começam na Ásia Central e que se prolongam pelo Daguestão e outras repúblicas do Cáucaso do Norte, entrando na Geórgia por Tskhinvali e continuando depois para a Turquia e para a Europa Ocidental.
A ausência de controlo no desfiladeiro durante este período tornou a região praticamente inacessível e incontrolável por parte das autoridades. A situação agravar-se-ia a partir do momento em que as ligações corruptas entre a polícia e as redes criminosas
foram aumentando. As autoridades de Pankisi corromperam-se, passaram a ignorar as actividades ilícitas e a fronteira com a Chechénia passou a ser cada vez mais invisível e permeável à actividade das rotas de tráfico. Paralelamente uma outra fronteira ganhou nitidez acentuada: a entrada no desfiladeiro a partir do Sul, contribuindo para o progressivo isolamento de Pakinsi em relação à Geórgia.
Com a economia do país em autêntico colapso, a comunidade local deixou de acreditar na capacidade das autoridades centrais para resolver os seus problemas, e permitiu que Pankisi se tornasse uma região confortável para esconderijo de criminosos procurados internacionalmente e uma base de apoio financeiro à guerrilha chechena. Desde 1998-99 começou a instalar-se em Pankisi um número considerável de islamistas radicais