Samspillet

Quando apresentávamos, no capítulo 2, os desafios de cooperação por trás das políticas sociais, víamos claramente o quanto que a atuação do executivo, através das políticas sociais, era tensionada por ter de estabelecer mecanismos de cooperação e relacionamento com diversos atores sociais, como os entes federativos, a sociedade de modo geral, os diversos setores do próprio governo e os demais poderes. Identificávamos naquele momento a intersetorialidade com uma temática marcante das relações horizontais, típicas entre os diversos setores do executivo. No entanto destacávamos que estes mecanismos de cooperação não eram isolados e também recebiam influência dos outros desafios. Dizíamos, entre outras coisas, que a coordenação horizontal também poderá ser impactada por mecanismos de cooperação com o legislativo por exemplo. E acreditamos que isto seja mais que um exemplo hipotético, já que as ações de cooperação com o legislativo e formação das coalizões presidenciais trouxe ao PBF problemas para o fortalecimento das relações de intersetorialidade, fato que poderia, plenamente, vir a ocorrer sobre outro programa além do PBF.

Como também discutido no capítulo 2, o presidencialismo multipartidário brasileiro, aliado ao nosso arcabouço institucional, tem levado os presidentes a buscarem a composição de coalizões amplas, o que tem levado muitos partidos para a coalizão presidencial. Se utilizarmos a caracterização no espectro ideológico dos partidos brasileiros com representação no legislativo federal proposta por Zucco (2009), chegaremos à conclusão de que atualmente a coalizão presidencial de Dilma Roussef engloba desde o segundo partido mais à esquerda (PC do B) até o segundo partido mais à direta (PP) no espectro ideológico. A dinâmica das coalizões brasileiras faz com que a presidenta tenha que indicar membros ligados e escolhidos por estes partidos para comandar alguns dos ministérios do executivo federal. Identificamos, assim, que nosso modelo de presidencialismo multipartidário trará uma significativa fragmentação para os gabinetes ministeriais, o que sem dúvida pode dificultar muitas atividades de cooperação entre os ministérios.

No nosso estudo de caso encontramos um fato que pode ser explicado, pelo menos em parte, por estes efeitos da gestão da coalizão e fragmentação do executivo. Como reiterado inúmeras vezes, um dos elementos mais importantes para a construção de sólidos mecanismos de intersetorialidade é o reconhecimento por parte dos ministérios e de suas burocracias da importância da atividade de cooperação entre os setores. Neste aspecto, quando nos referimos, no sub-capítulo 6.2, à intersetorialidade advinda da gestão das condicionalidades do PBF,

percebemos que o Ministério da Educação, historicamente, teve um engajamento maior nas ações de diálogo e coordenação entre os ministérios.

Tem uma frase que eu gosto sempre de lembrar, da época que o Haddad era o ministro da educação, ele falou o seguinte, e para mim isso sintetiza como deve ser o interesse da outra parte, de como o a gente de outro ministério deve ver o PBF. Para ele o PBF não era Bolsa Família era “bolsa presença”, porque ele via a parte do PBF que era responsável por manter o aluno na escola. E isso era muito importante e suficiente para justificar todo o investimento que o MEC fez em tecnologia da informação para colocar de pé o que a gente precisava de informações para o Bolsa Família da parte deles, que era o acompanhamento em saber se os meninos estavam indo para a escola. Eu sempre me lembro do exemplo que tivemos relatado pelo pessoal do programa de transferência lá da Indonésia e é muito claro, se o sujeito não vê no interesse do outro o dele próprio, esta intersetorialidade nunca vai ser construída! Todos os setores têm que ver ganhos no programa. E que os ministros não vejam o programa como uma competição por orçamento entre eles, mas como um complemento de suas receitas. (Entrevista realizada com o assessor da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania – SENARC, Bruno Câmara, realizada em maio de 2012, na sede do MDS em Brasília-DF).

Se, de um lado, o Ministério da Educação reconheceu desde o início do programa sua importância e assumiu o seu papel de cooperação horizontal, de outro o Ministério da Saúde não era guiado pela mesma visão. Naquele momento o ministério não conseguiu identificar como a atuação do programa poderia ajudá-lo a promover seus objetivos e custou a promover uma ação efetiva na gestão das condicionalidades, o que como vimos prejudicou seus resultados de acompanhamento das condicionalidades de saúde.

Acreditamos que a demora no engajamento do Ministério da Saúde possa ser explicado por inúmeras causas. Como relatado nas entrevistas, o Ministério já possuía um sistema que dava conta de algumas das informações requeridas pelo PBF, o que levou ao impasse do ministério em substituí-lo por outro sistema que atendesse plenamente as necessidades do programa, principalmente, se considerarmos que o PBF era um programa jovem e que ainda sofria uma série de questionamentos. Além destes fatores técnico e institucional, pode-se perceber que a alta credibilidade alcançada pelo SUS, que inclusive serviu de modelo federativo para o PBF, possui forte correlação com a atuação extremamente defensiva da burocracia do ministério, que ao não reconhecer algumas de suas limitações coloca-se em uma postura pouco colaborativa para a ação intersetorial. Este seria, pois, um motivo cultural que compõe a gama de explicações para as dificuldades de engajamento do MS.

Alguns fatores que explicariam o recente engajamento do ministério seriam as novas ações governamentais da política de desenvolvimento social desenvolvidas no âmbito do Plano Brasil Sem Miséria, que aumentaram o apelo para o trabalho intersetorial e para as ações de desenvolvimento social. Por outro lado, o panorama institucional do PBF já apresentava um programa consolidado e de grande importância política e social.

Os aspectos acima ajudam a explicar os motivos da maior colaboração recente do MS. Mas, seguramente, um aspecto que possui forte explicação sobre as diferenças de engajamento ao longo do tempo dá-se pela diferença dos perfis político-ideológico de seus ministros. Em geral, os entrevistados estabeleciam a chegada do ministro Alexandre Padilha como um importante divisor de águas das diferenças de postura e priorização das ações horizontais. O ministro Padilha, filiado ao PT há mais de vinte anos, é um nome da mais alta prioridade de indicação direta da presidenta Dilma, substituindo o ex-ministro José Gomes Temporão, do PMDB, que ocupou a pasta durante o segundo mandato de Lula. Acreditamos que a nova formação dos gabinetes promovida pela presidenta tenha impactado as relações de cooperação entre os órgãos da administração pública federal. Como também captado no trecho de entrevista a seguir, onde perguntamos qual era a opinião do entrevistado sobre motivos creditados à maior adesão atual do MS.

Primeiro, a mudança de gestão, segundo, ao Plano Brasil Sem Miséria. Agora há um mobilizador maior para a questão do enfrentamento à pobreza e principalmente à extrema pobreza. E tem também a mudança de orientação da gestão. Eu acho que também o significativo é a maturidade do próprio SUS. O SUS não precisa mais provar que é universal. Também o foco das ações tem sido orientado mais para a questão da equidade e da atenção mais integrada para a resolução de problemas de maneira horizontal. (...) O ministro Padilha entrou para valer nessa questão de escancarar os problemas do SUS e de desmontar toda essa postura defensiva do ministério em relação ao SUS. (Entrevista com coordenador-geral de acompanhamento de condicionalidades do Departamento de Condicionalidades da SENARC, Marcos Maia Antunes, realizada em maio de 2012, na sede do MDS em Brasília-DF).