Historical background

O IDH-M possui suas vantagens atreladas ao fato de esle ser fruto da adaptação de um índice que foi pioneiro e, por isso, marcou a popularização do uso de indicadores sintéticos no auxílio da tomada de decisão política. O uso de apenas quatro indicadores, em primeira análise, manteve uma característica de simplicidade do seu entendimento, uma das principais ressalvas feitas pela ONU na criação do IDH, que foi ser popular e de fácil compreensibilidade. De uma forma ou de outra, o rankeamento dos resultados de cada município permitiu certa condição de comparação entre diferentes municípios e do mesmo município em tempos distintos.

De acordo com Guimarães e Jannuzzi (2004), o grande mérito do IDH-M foi o de indicar aos gestores do poder público que o crescimento econômico é só um dos fatores propulsores do desenvolvimento. Isso atuou como um marco introdutório da realização de debates acerca da necessidade de políticas públicas em ramos distintos, como saúde e educação, que levassem em conta aspectos não econômicos como vitais para o desenvolvimento municipal. Outro ponto que também pode ser considerado positivo é que, por trabalhar apenas com quatro indicadores, os dados necessários são de fácil acesso, considerando-se, ainda, que esses são de autoria do IBGE em seus Censos, o que facilita a confecção dos índices.

Pela sua simplicidade em seu cálculo e seu aspecto pioneiro, o IDH-M tornou-se o mais utilizado e influente indicador social no que concerne à tomada de decisão em âmbito municipal. Esse reconhecimento o transformou na mais utilizada ferramenta de planejamento pública do país no âmbito do planejamento dos municípios. Porém, essa fama levou a uma prática errônea por parte de muitos municípios, pesquisadores e instituições. Essa prática foi, segundo Jannuzzi, (2003), a substituição do conceito indicado, o desenvolvimento

humano, abstrato e complexo, pela medida supostamente criada para operacionalizá-lo, sendo assim, o desenvolvimento humano passou a ser considerado apenas como a conjunção de boas condições de renda, educação e longevidade, o que é um reducionismo desmedido e levou vários municípios à tomada de esforços concentrada apenas nesses aspectos, ignorando os outros aspectos de qualidade de vida, tais como, de acordo com Veiga (2009), governança, conexões sociais, condições ambientais, segurança, lazer, cultura, seguridade social, etc., que são inerentes para uma boa condição de desenvolvimento humano.

Atrelado a esse problema de reducionismo aqui citado pode-se inferir, de acordo com Herculano (1998), que essa estreita noção de desenvolvimento humano atesta que pessoas possuidoras de boa expectativa de vida, renda e escolaridade alta, mas que moram e trabalham em locais poluídos e de baixa salubridade, gozam de um desenvolvimento humano alto, assim sendo plenamente satisfatório. Essa incoerência se mostra um assunto não explicado nem discutido, que ocorre constantemente, face à utilização compulsiva do IDH-M. Nesse caso, há de se ressaltar que a intenção do IDH-M foi a de ser um indicador de condições básicas de aferição nas áreas de conhecimento, saúde e condições de vida, não sendo formulado para uma análise totalizante do desenvolvimento humano. Mesmo assim, de acordo com Toni Junior (2010), nem as dimensões de escolaridade, renda e longevidade são bem trabalhadas pelo IDH-M.

A começar pela análise das dimensões, pode-se dizer que, pela periodização de dados ser de dez em dez anos, não há como aferir mudanças de curto prazo provenientes de ações de um governo, já que ele, se reeleito, comandará uma cidade por oito anos. Outro fato também é que os parâmetros estudados (renda, educação e longevidade) são dinâmicos e deveriam ser analisados em uma periodicidade mais adequada.

No que se refere à dimensão renda, o indicador relativo à renda per

sociais que são decorrentes da desigual distribuição de renda, ou seja, ela apresenta um índice pasteurizado, em que, se em uma mesma cidade, metade da população for rica e a outra metade da população ser pobre, toda a população será considerada como desenvolvida economicamente, pois a média do indicador revela que toda a população dessa cidade é classe média. Há uma perda significante nessa situação, pois programas públicos para a qualificação profissional e até programas assistencialistas nunca considerarão a metade da população-alvo como público para as suas ações de equidade. Além disso, há uma sensibilidade muito grande do IDH-M quanto à variação da moeda, apesar da utilização do dólar PPC e também da adequação ao custo de vida local, o valor médio de custo de vida pode e varia sensivelmente de acordo com o tamanho e a localização de cada município, onde, por exemplo, o preço médio de um aluguel relativo a uma mesma habitação, em condições de infraestrutura e metragem, pode variar drasticamente, se forem comparadas cidades de porte grande com cidades de porte pequeno. Isso vale também para a alimentação e outros produtos que sofrem variações brutas de preço em um mesmo estado. O que cabe saber é se essas complexas variações de preço e suas inter-relações sensíveis, que ocorrem em grande velocidade devido a múltiplos fatores, são corretamente captadas por um índice que possui uma capacidade de análise somente relacionada a mudanças em décadas.

No que tange à dimensão educação, os dois índices, taxa de alfabetização de alunos e taxa bruta de frequência escolar, que a compõem, para começar, já tem a sua atribuição de pesos contestada, dada a sua arbitrariedade em definir que a taxa de alfabetização de adultos é duas vezes mais importante do que a taxa bruta de frequência escolar. Se os alunos não vão mais à escola, de forma maciça, o que pode ser captado pelo indicador de taxa bruta de frequência, a taxa de adultos alfabetizados que hoje pode ser alta certamente não o será no futuro, o que denota que o município está em uma descendente quanto à dimensão educação, que é imperceptível pelo cálculo final da mesma

dimensão. Isso significa que, em convergência com o pensamento de Toni Junior (2010), a prefixação de pesos, de forma misteriosa, continua sendo uma grande limitação do IDH e, por consequência, do IDH-M. Mas o maior problema crônico da dimensão escolaridade se dá no aspecto totalmente quantitativo que esta mantém, pois seus indicadores não possuem condições de aferir minimamente se o ensino é de qualidade e se realmente está ocorrendo o aprendizado. Em torno dessa questão, pode-se inferir que a pontuação da dimensão educação dificilmente servirá como uma informação fidedigna, relativa à melhoria da educação do município em geral. Sendo assim, a capacitação profissional e a tomada do conhecimento como condição de liberdade não podem ser aferidas pelo IDH Educação.

Quanto à dimensão longevidade, estranhamente ela possui um caráter que nenhuma outra dimensão possui, que é a inter-relação de diversos fatores para a sua determinação, inclusive a inclusão de condições ambientais, pois as causas de morte são analisadas analiticamente, separando-as tematicamente. Ao utilizar uma média do parâmetro máximo e do mínimo de longevidade em seu cálculo, que já são predeterminados, a dimensão ignora, porém, características intrínsecas de municípios, pois essa fixação das idades citadas respeita uma lógica nacional que toma, ao deliberar que todos os municípios deverão ter sua dimensão longevidade calculada com a mesma fórmula, como homogêneo um país tão desigual regionalmente, como é o Brasil.

De forma geral, a ponderação atribuída a cada um dos indicadores no cálculo geral, que é dividida igualmente entre as três dimensões, é arbitrária e presume uma racionalidade mecânica nos fatores que levam a um padrão satisfatório de qualidade de vida. Para Veiga (2003), é duvidoso que uma média aritmética revele o grau de desenvolvimento atingido por um município. Para ele, seria mais razoável supor que o desenvolvimento de um município seja definido pelo descompasso entre o nível de renda obtido pela sociedade desse município e o padrão social que se conseguiu atingir, mesmo que este seja revelado apenas pela

escolaridade e longevidade. Já na visão de Jannuzzi (2003) a realização de manipulações aritméticas baseadas em indicadores de naturezas tão distintas é arbitrária, pois os indicadores referem-se a eventos e escalas de medida de natureza completamente distintas.

De acordo com Veiga (2009), o relatório de 2009 da comissão Stiglitz-Sen-Fitoussi levanta o fato de que a escolha dos pesos reflete julgamentos de valor que têm implicações bem controversas e que há uma incomensurabilidade entre os indicadores. Um exemplo disso é o fato de que, ao adicionar o logaritmo do PIB per capita ao nível da esperança de vida, o IDH, de forma implícita, faz com que um ano adicional de vida seja considerado 20 vezes mais importante nos Estados Unidos do que na Índia.

A Fundação Seade buscou definir melhor a dificuldade analítica que é gerada pela metodologia de cálculo do IDH, a mesma utilizada no IDH-M, em que, para entender melhor, basta apenas pensar que os países citados são municípios. Dessa forma, fica clara uma distorção conceitual que leva a uma suposição errônea a aferição do desenvolvimento humano, pois

“ao se deparar com situações distintas – país A com alto PIB

per capita, mas baixa esperança de vida ao nascer e baixo

grau de educação, e país B com alto grau de educação, mais baixo PIB per capita e baixa esperança de vida ao nascer – a ordenação será feita através da média entre os três componentes do índice. Sendo assim, admita-se que o país A obtenha uma classificação melhor que o país B. Isso significa que é mais “valioso” – principalmente do ponto de vista do desenvolvimento humano – possuir renda elevada do que alta escolaridade? (Seade, 2002, p. 78).

Guimarães e Jannuzzi (2004) chamam atenção para outra discrepância do método de cálculo do IDH que pode ser descrita como a mistura de indicadores de estoque (alfabetização e esperança de vida) com indicadores de fluxo (escolaridade bruta e PIB per capita) na elaboração do cálculo final do indicador. Dessa forma,

sendo o PIB per capita uma variável mais suscetível a variações conjunturais, as alterações anuais do IDH e a classificação entre os países podem estar refletindo, em muitos casos, de forma mais efetiva as mudanças desta componente e não dos eventuais progressos nas dimensões de educação e saúde (Guimarães e Jannuzzi, 2004, p. 6).

Outra variação pode ser sentida quando o índice é calculado com base em resultados de censos demográficos que utilizaram metodologias diferentes. Isso retira do índice a sua capacidade de comparar temporalmente os seus resultados, o que fere um ideal de comparabilidade considerado mínimo para os indicadores sociais em geral. Dessa forma, mudanças no índice ao longo do tempo podem não ser frutos de transformações reais que ocorreram em determinado município, levando aos tomadores de decisão errôneas conclusões de que houve avanço ou retrocesso no sentido do desenvolvimento humano. Outro aspecto a ser levantado é que o cálculo do IDH-M é de natureza quantitativa, pois apenas indica que a renda aumentou, que os anos de estudo aumentaram e que se vive mais; porém, a forma como a renda foi distribuída, a possibilidade de ascensão que a educação proporcionou e a qualidade de vida derivada relacionada ao aumento da longevidade são informações alheias ao cálculo, portanto, não se sabe se há desenvolvimento humano real ou não.

Tendo em vista os problemas citados, a utilização do IDH-M em programas de políticas públicas é bastante problemática, mas ocorre em larga escala. Experiências nacionais, como a utilização de tal indicador pelo Programa Comunidade Solidária na forma de ferramenta principal de critério para selecionar os municípios para suas ações, podem ser entendidas como uma faca de dois gumes. A utilização de um indicador de desenvolvimento humano como critério técnico e político por parte do Estado é de ser ressaltada como um avanço. Porém, a escolha do indicador foi errônea, pois, de acordo com Jannuzzi (2005),

”a escolha desse indicador acabou por excluir do programa todas as cidades médias e populosas do Sudeste, já que suas medidas sociais médias – calculadas para a totalidade do município – eram sempre mais altas que as dos municípios do Norte e Nordeste. Se fosse usado um indicador calculado para domínios submunicipais (setor censitário, bairros, áreas de ponderação, etc.), os municípios do Sudeste certamente teriam bolsões que se enquadrariam entre os públicos-alvo prioritários do programa (Jannuzzi, 2005, p. 151).

A incapacidade de avaliar as dimensões propostas pelo IDH-M se dá pela tomada de medidas, como já foi dito anteriormente. Sendo assim, a combinação de um indicador de desenvolvimento humano mais bem articulado e de abrangência maior, em combinação com um indicador intraurbano, pode dar suporte informacional para a tomada de decisão para um Estado, e não a utilização pura e simples do IDH-M.

Um exemplo clássico de falha de interpretação que o IDH-M leva o seu utilizador a ter foi dado por Guimarães e Jannuzzi (2004, p. 1) na afirmação de que “o IDH embaralha municípios abastados com precárias condições sociais e municípios com dignas condições sociais, apesar de pobres”. Dessa forma, o rankeamento dos municípios proposto pelo IDH- M não confere sentido algum para a tomada de decisão, pois, como pode ser aferido, diante das exposições aqui feitas, há muita arbitrariedade no cálculo do IDH-M, o que impossibilita inferir que, pela pontuação, um município é, de fato, mais desenvolvido que o outro. Além disso, mesmo que esse índice fosse usado com todas as ressalvas possíveis, apenas o seu desmembramento poderia esclarecer quais as necessidades de dois municípios que possuem a mesma pontuação na busca pelo desenvolvimento humano, pois só essa análise em torno de cada dimensão permitiria dizer em que área se dá a carência dos dois municípios, já que o valor final agregado é uma pasteurização.

6.3.5 Atendimento do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal