Ill. Deltakelsen
IV. Havne- og vannforsyningsforholdene
Apesar de Ceneviva (2010) entender que o sistema nacional de registro de imóveis é misto, no que tango à presunção deste o Brasil escolheu não adotar o sistema germânico, no qual prevalece a absoluta (juris et de juris) do domínio da pessoa em que consta o assento do imóvel. Optou pela presunção relativa, portanto, vencível pela prova em contrário.
Nesse sentido, ensina Diniz (2009, pp. 44-45):
―[...] O registro colabora na defesa dos interesses daquele em cujo nome o direito real está assentado, revertendo o ônus da prova. Se o teor do registro não corresponde à verdade, o lesado poderá reclamar. Se, por exemplo, após o assentamento do bem de raiz, fora apurado que a pessoa em cujo nome foi feito o registro não era seu titular, a alienação por ele feita não terá eficácia, uma vez que nemo plus juris ad alium transferre quam
ipse habet. Logo, o valor probante desse registro não será absoluto, visto
que só se presume verdadeiro até prova em contrário. [...]‖
Por isso que Almeida apud Ceneviva (2010, p. 65) assevera que, entre as funções desse registro está de constituir-se de meio probatório das ―[...] mutações, alterações e extinções de direitos referentes a imóveis‖.
A história jurídica do imóvel e, consequente, a configuração da propriedade registrária tem início com a matrícula (CRIADO, 2010), sendo, por isso, considerada o núcleo do registro (SOUZA, 2011) ou ―ato jurídico de aquisição da propriedade‖ (CARVALHO, 1998, p. 23), para onde convergem e aderem todos os lançamentos a seu respeito (registos e averbações)86, objetivando garantir segurança jurídica ao tráfico imobiliário (MELO, 2010).
Porém, hoje em virtude das reiteradas violações à taxatividade legal dos direitos reais suscetíveis ao registro público previstos na Lei de 6.015/73, as serventias de imóveis pagam o preço pelos inúmeros atos apropriatórios de terras públicas feitos à revelia de um título de origem capaz de transferir a propriedade imobiliária do Estado, originariamente titular do domínio, para o particular, como através do uso de simples escrituras públicas de compra e venda e de cessão de posse ou ocupação atos judiciais extraídos de formais de partilha ou de sentenças
86 Comenta o autor: ―Ao introduzir o termo ‗matrícula‘, a lei registral teve razão bastante para o fazer, qual a de distinguir, no fólio real, a primeira inscrição, que é a da propriedade do imóvel, de qualquer outro subsequente, a que servirá naturalmente de base.‖ (MELO, 2010, p. 116)
de usucapião, e falsos documentos de terras expedidos utilizados para abrir o fólio real (matrícula).
Diante da realidade fundiária do Brasil, embora registrado e aparente legalidade, não tem necessariamente força jurídica para transferir a propriedade; ou, quando esse documento não for registrável pela lei nacional, a aquisição do domínio também não se constituirá, tampouco poderá ensejar na presunção deste por força do princípio informativo da continuidade do registro imobiliário.
Incontornável é a existência da causalidade entre o título de transferência de domínio de origem e o registro, como estampa o ensinamento de Pereira (1970). Para o jurista, o registro, por estar sempre ―[...] vinculado ao título translativo originário e somente opera a transferência da propriedade dentro das forças e sob a condição da validade formal e material do título‖. Destarte, existindo vício na origem, restarão contaminados de ilegalidade todos os atos que dele, direta ou indiretamente, resultam.
Assim, partindo-se do adágio de que não se transmite mais do que se tem (PEREIRA, 1924)87, viciada na origem pelo título registrado, resta contaminado toda
cadeia dominial do imóvel, provocando a nulidade da matrícula e de todos os atos nele fundamentados, em observação ao princípio da continuidade, conforme decidido no Superior Tribunal de Justiça (STJ)88.
Com efeito, o que aparentava propriedade, na verdade, com fundamento no art. 5º, do Decreto-Lei nº 9.760/46, constitui-se em terras devolutas89, que são espécies do gênero bens públicos, pendentes de regularização fundiária e registral.
Em tese, portanto, somente quando vencida a problemática do título de origem, constituída a matrícula e confirmada a existência de uma cadeia dominial contínua e hígida que relacione o título originariamente expedido pelo Poder Público
87 Neste sentido, Virgílio de Sá Pereira assim colabora, in verbis: ―Não a liquida porque, pela entrega da coisa, não se
transmite mais do que se tem: Traditil nihil amplius transferre debet potest ad eum, qui accipt, quem est apud eum que tradit, de forma que se o tradente era dono, transferia o domínio; se era apenas possuidor, ou detentor, nada transferia: si
igitur quis dominium in fundo habuit id tradendo transfert, si nom habuit, ad eum qui accipt, nihil transfert (Liv. 20, Degesto, Liv. 41, t. 1)
88 Registros públicos. Ação anulatória. Prescrição. Não se perde a propriedade pelo não-uso (REsp-76.927, DJ de 13.4.98). Não se extingue enquanto não se adquire, a saber, "a prescrição extintiva não ocorre enquanto não se perfizer a prescrição aquisitiva que se lhe contrapõe" (RP-55/196). Inocorrência de afronta ao art. 177 do Cód. Civil. Precedentes da 3ª Turma do STJ: REsp's 76.927 e 89.768, DJ's de 13.4.98 e 21.6.99. 2. Questões não suscitadas. Caso em que se não ofenderam os arts. 128, 460 e 515 do Cód. de Pr. Civil. 3. Recursos especiais não conhecidos. (REsp 119.959/PR, Rel. Ministro NILSON NAVES, TERCEIRA TURMA, julgado em 02/12/1999, DJ 22/05/2000, p. 105)
89 Na ótica doutrinária e fundamentada no art. 5º, do Decreto-Lei nº 9.760/46, essa situação implica na classificação das ditas terras como devolutas, posto que: ―não estão aplicadas a algum uso público nacional, estadual ou municipal as que não estavam na posse de algum particular, com ou sem título, em 1850; as que não estão no domínio privado, em virtude de algum título legítimo‖ (ROCHA et al. 2010). E, por isso, ainda à mercê do processo de regularização fundiária.
e o atual proprietário da área, que poderia ser atestada a dominialidade privada do imóvel.
Desta feita, pesar da nobre função do registro imobiliário de acompanhar ―[...] a vida dos direitos reais sobre os bens de raiz‖ e de ―repositório de informações e centro para onde convergem todos os elementos referentes à propriedade imobiliária‖ (RODRIGUES apud CENEVIVA, 2010), é incontroverso que o sistema é falho e indigno de confiança.
Indiscutível, portanto, a relevância do sistema registral para o controle e segurança jurídica do tráfico imobiliário. No entanto, apesar da presunção de fé pública, de veracidade e demais atributos que lhes são inerentes, é fato as hercúleas dificuldades herdadas de uma época na qual houve pouco ou nenhum apego à taxatividade dos atos registráveis, ao rigor no lançamento das descrições dos imóveis, visando possibilitar a sua efetiva localização (ORLADI NETO, 2011).
Em relação à região amazônica, em 1980, o prof. Otávio Mendonça na palestra no I Ciclo de Estudos de Direito Imobiliário promovido pelos Conselhos Federal e Regional de Corretores de Imóveis realizada em Belém-PA, asseverou que: ―Infelizmente, e com louváveis exceções, registrou-se tudo quanto se quis nos cartórios da Amazônia‖ (ROCHA et. al., 2010, p. 378).
Brasil apud Rocha et. al. (2010) demonstrou a agudeza do problema em termos estatísticos a partir dos resultados dos estudos do Ministério de Política Fundiária e do Desenvolvimento Agrário, que concluiu pela existência de mais de
100 milhões de hectares de área grilada no Brasil, dos quais 30% estariam no
Estado do Pará90.
Somente a título de exemplo91, traz-se à tona o caso do Município de São Félix do Xingu em virtude da sua representatividade na agropecuária, visto que é o maior município produtor de gado de corte do Brasil com um plantel de 2.250.000 cabeças segundo o senso da Agência Defesa Animal do Estado do Pará (ADEPARÁ, 2013); para onde avança de forma intensa a produção de grãos, principalmente o milho e a soja; e, tem no seu histórico a mineração pela
90 Além disso, contribui o mesmo documento ao definir o termo grilagem ou grilo como: “toda ação ilegal que objetiva a
transferência de terras públicas para o patrimônio de terceiros”. (BRASIL apud ROCHA et. al., 2010, p. 378)
91 Em data de 27.09.2010, foi editado o Provimento CJCI/TJE/PA nº 04/2010, que determinou o cancelamento e o encerramento das matrículas do registro de imóveis no Município de Vitória do Xingu e nas Comarcas de Altamira, Brasil Novo, Senador José Porfírio e São Félix do Xingu, abertas a partir de 14.06.1963, com base nas certidões extraídas dos Livros 3-I a 3-S, do Cartório de Registro de Imóveis de Altamira, estendendo-se os efeitos a eventuais matrículas que delas tenham sido desmembradas, em cumprimento a ordem extraída dos autos de Correição nº 200910000031456 e do Pedido de Providências nº 200910000053221, da lavra do Corregedor Nacional de Justiça, Ministro Gilson Dipp.
garimpagem através de avulsos e cooperativas de mineradores de cassiterita e de ouro, e empresas como a VALE S.A. e a Anglo American na extração do níquel, e a MbAC na exploração do fosfato para produção de fertilizantes.
Após correição feita pelo Juiz Corregedor José Torquato Araújo de Alencar no Cartório de Registro Imóveis de São Félix do Xingu, apurou-se que, enquanto a extensão oficial do território municipal tem 8.421.200ha, as áreas registradas no correspondente Cartório de Registro de Imóveis somavam 18.022.589ha, sem contar com as reservas indígenas e unidades de conservação de proteção integral, que ocupam 59,35%92.
Município São Félix do Xingu
Extensão Territorial
Oficial 8.421.200 ha Comparativo entre
extensões territoriais oficiais
+/- 2 x Estado Rio de Janeiro +/- 3 x Bélgica +/- 2 x Holanda
Soma das áreas das matrículas bloqueadas pelo
Prov. 13/2006
18.022.589 ha
Proporcionalidade 2,14 x tamanho oficial do município
Fonte
Comissão Permanente de Monitoramento, Estudo e Assessoramento das Questões
Ligadas à Grilagem (Portaria TJE/PA nº 271/2007)
Imagem 2 – Mapa ilustrativo da comparação Tamanho Oficial do Município de São Félix do Xingu-PA x
Tamanho da Área Bloqueada pelo Provimento CJCI/TJE/PA nº 13/2006. Fonte: Pará (2007).
O caso de São Félix do Xingu-PA, repise-se, é apenas um exemplo cuja essência do problema se repete em todo o Pará sem exceção. Entretanto, não se trata de um problema regionalizado, como muitos possam imaginar. Consiste, na verdade, de uma tormenta nacional presente na maioria – senão em todas – as serventias imobiliárias do Brasil.
92 De acordo com a base digital do Observatório Ambiental da Secretaria Municipal de Meio Ambiente de São Félix do Xingu – a partir de dados processados pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA), a Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Pará (SEMA/PA) e The Nature Convervancy (TNC), o município em questão tem 4.490.282 hectares de Território Indígena e 509.716 hectares de Unidades de Conservação de Proteção Integral.
A diferença está no mérito do Tribunal de Justiça do Pará que adotou providência inédita e corajosa para obter informações qualificadas sobre a verdadeira situação nefasta dos registros imobiliários tanto propalada nos calorosos discursos, denúncias e conflitos, mas nunca efetivamente pesquisada, investigada e diagnosticada na proporção da iniciativa paraense93. Resultados idênticos – senão piores – induvidosamente seriam detectados pelos tribunais de justiça dos outros estados caso tivessem a mesma postura.
Para combater os notórios e famosos casos de grilagem de terras públicas, os quais as autoridades não poderiam ficar mais alheias, foi editado o Provimento
nº 13, de 21.06.2006, da Corregedoria de Justiça das Comarcas do Interior (CJCI)
do Tribunal de Justiça do Estado do Pará (TJE/PA) que, em caráter geral e cautelar, determinou a averbação de bloqueio administrativo das matrículas de imóveis rurais nos quais estivessem configuradas as seguintes situações:
Fundamento
Período da realização do
Registro
Tamanho da
área registrada Data do Título registrado
Efeitos do Provimento 1º 2º Art. 1º 16/07/1934 a 08/11/1964 Superior a 10.000 ha Independente da data da suposta expedição Bloqueio da matrícula Extensão às matrículas que nela se originaram Art. 2º 09/11/1964 a 04/10/1988 Superior a 3.000ha Independente da data da suposta expedição Bloqueio da matrícula Extensão às matrículas que nela se originaram
Art. 3º 05/10/1988 A partir de Superior a 2.500ha
Independente da data da suposta expedição Bloqueio da matrícula Extensão às matrículas que nela se originaram
Tabela 4 – Sistematização do Texto do Provimento CJCI/TJE/PA nº 13/2006
Dessa forma, o desbloqueio somente poderia ocorrer quando o beneficiário do registro comprovasse que: 1) a matrícula imobiliária se origina em um título legalmente outorgado pelo Poder Público capaz de transferir o domínio definitivo da área ao particular; e, 2) haveria correspondência espacial entre a área titulada e a área efetivamente ocupada e georreferenciada pelo interessado na desconstituição da constrição administrativa.
93 O Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas foi o primeiro a realizar este levantamento. Contudo, a verificação ocorreu em apenas um terço dos registros imobiliários.
Em um segundo momento, o TJE/PA, mediante a Portaria nº 271/2007 – GP, criou a Comissão Permanente de Monitoramento, Estudo e Assessoramento das Questões Ligadas à Grilagem composta por diversas entidades94. Sua proposta era dimensionar qualitativa e quantitativamente os imóveis que tiveram suas matrículas bloqueadas por suspeita de irregularidades em titulações e registros de imóveis.
Segundo o relatório, verificou-se que nos cartórios de registro de imóveis do Estado do Pará a soma apenas dessas áreas bloqueadas corresponderia a 112.547.719,34ha, ou seja, a 90,2% do tamanho oficial do Estado do Pará. Novamente, isso sem considerar no cômputo a existência de reservas indígenas, unidades de conservação da natureza e áreas militares95.
Constatou-se, documentalmente, a existência de aproximadamente 5.000 matrículas com suspeitas de irregularidade quanto à sua origem e, consequentemente, mais registros imobiliários e papéis dos cartórios do que terra, provocando total ambiente de insegurança jurídica.
Diante disso, a CJCI/TJE/PA provocou o Conselho Nacional de Justiça através do Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.00.0000, visando a adoção das medidas legais para o cancelamento administrativo das matrículas imobiliárias encontradas nessa situação de ilegalidade.
O fundamento para tanto foi a aplicação da Lei nº 6.739/1979 que, na ótica de Carvalho (1982), tinha por objetivo regularizar a situação fundiária das terras na Amazônia diante dos tumultos patrocinados pelos grileiros.
Como resultado, o Corregedor Nacional de Justiça, Ministro Nilson Gipp, nos autos do Pedido de Providências nº 0001943-67.2009.00.0000, determinou que os oficiais de registro de imóveis averbassem o cancelamento e o encerramento imediato de todas as matrículas independentemente se bloqueadas ou não pelo Provimento CJCI/TJE/PA nº 13/2006, mas que se enquadrassem nas situações fixadas por este diploma normativo no que tange aos prazos e extensões estabelecidas no seu art. 1º, I, II e III96.
94 CJCI/TJE, ITERPA, INCRA, MPF, MPE, AGU, PGE/PA, OAB, FETAGRI, SPDDH, CPT e FAEPA.
95 Segundo dados extraídos da BDF do ITERPA: Áreas/Reservas indígenas corresponde a 24% do território paraense; as unidades de conservação federal correspondem a 16%; as unidades de conservação estadual a 18%; áreas militares a 1,7%; 25% áreas arrecadadas e matriculadas pela União; e, apenas 15,3% de domínio e gestão do Estado do Pará e ITERPA. 96 Explana ainda o Corregedor Nacional de Justiça, Ministro Nilson Gipp, nos autos do Pedido de Providências nº 0001943- 67.2009.00.0000: ―É importante deixar clara a exata extensão da medida a adotar. Consoante a solicitação inicial e os termos da deliberação da Corregedoria de Justiça das Comarcas do Interior do Estado do Pará, devem ser cancelados os registros que equivocadamente incompatíveis com a legislação constitucional e infraconstitucional, ainda que não individualmente identificados. Oferece, no entanto, o Provimento e o requerimento das instituições que assinam o pedido, o quadro preciso das
Na sua decisão, ainda, o Ministro Corregedor enfatiza que:
―Devo assinalar o absoluto cuidado e a necessária cautela ante a eventual e abrupta liberação de tais terras, fruto do cancelamento ora determinado, com efeito, não interessa ao patrimônio público, à paz e à segurança social ou à ordem pública que sendo cancelados os registros abra-se novo e talvez mais grave avanço sobre esses bens públicos, ou se instalem distúrbios, disputas ou crimes a propósitos deles.
A deliberação que ora subscrevo [...] deverá ser averbada nos registros correspondentes aos mencionados registros bloqueados pelo Provimento referido, sendo comunicada às instituições de crédito oficiais, ao Tribunal de Contas do Estado, aos órgãos de administração fundiária do Estado e da União, e ao Ministério Público Estadual e Federal para seu conhecimento e eventuais providências.
Vale enfatizar que o cancelamento dos registros e matrículas referidos não implicam, como é natural, a perda ou descaracterização da posse de quem regularmente a exerça com base no título afetado.
Nos limites da sua posse deverão ser respeitados os direitos dos interessados, cabendo ao Estado do Pará e à União, conforme o caso, por seus órgãos fundiários competentes adotar as medidas necessárias e suficientes para a regularização dos títulos observando a legislação local, as diretrizes da legislação federal, os limites e legitimidade da posse e, sobretudo, os limites e exigências constitucionais.‖
A CJCI/TJE/PA, por seu turno, editou o Provimento nº 02, de 23.08.2010, através do qual determinou o cumprimento da ordem em apreço do Corregedor Nacional de Justiça.
A partir dessa deliberação, pode-se concluir que:
Estabeleceu-se de vez o caos registral, vez que o cancelamento e o encerramento geral e irrestrito dessas matrículas ensejaram na liberação de bens dados como garantias reais para obtenção de financiamentos de instituições privadas e públicas como a SUDAM e o fundo constitucional administrado pelo BASA S.A.; em execuções judiciais (trabalhistas, tributárias e cíveis); além de desconstituir as averbações referentes à reserva legal do imóvel.
Pior ainda, colocou na vala comum os imóveis juridicamente impossíveis de desbloqueio, por se tratarem de produtos inquestionáveis da grilagem, e aqueles imóveis que ainda poderiam ser objeto de desbloqueio por não estarem inquinados com este irremediável vício.
situações que merecem correção. [...] Nesses limites, devem ser cancelados todos os registros, com as averbações
necessárias em todos os atos de transferências subsequentes encerrando-se a matrícula respectiva, nos Cartórios de
Registros de Imóveis rurais atribuídos a particulares pessoas físicas ou jurídicas e originariamente desmembrados do patrimônio público estadual por ato da Administração que configure concessão, cessão, legitimação, usucapião, compra e venda e qualquer tipo de alienação onerosa ou. (sic) e que, sem autorização do Senado ou do Congresso: - tenham sido lançados [registrados], no período de 16 de julho de 1934 a 8 de novembro de 1964, com área superior a 10.000 (dez mil) hectares (sic); - tenham sido lançados [registrados], no período de 9 de novembro de 1964 a 4 de outubro de 1988, com área superior a 3.000 (três mil) hectares; - tenham sido lançados [registrados], a partir de 5 de outubro de 1988, com área superior a 2.500 (dois mil e quinhentos) hectares.‖ (grifo do autor e nosso)
Por outro lado, consignou que o cancelamento e o encerramento da matrícula imobiliária não ensejavam na perda da ocupação exercida até então, no intuito de arrefecer os ânimos de invasões de terras por terceiros sob o pretexto de que as áreas voltaram a ser públicas. Contudo, tal entendimento não teve canalização até o campo, ocasionando o aumento da tensão social.
Enquanto pairavam diversas dúvidas, foi prolatada uma única decisão elucidativa sobre a matéria nos próprios autos do Pedido de Providência nº 0001943-67.2009.2.00.0000, da lavra da Ministra Corregedora Eliana Calmon, que estabeleceu um novo procedimento registral denominado de "requalificação administrativa do respectivo título causal dos registros cancelados".
Diante da indefinição do que consistiria a "requalificação administrativa do respectivo título causal dos registros cancelados", o CNJ foi provocado pelo Ofício de n° 4156/2010 – CJCI/TJE/PA, para aclarar o conteúdo prático do termo.
A resposta ao mencionado expediente, a Corregedoria Nacional de Justiça explicou que se tratava da convalidação da matrícula por meio de nova averbação que tornaria sem efeito o cancelamento e o encerramento antes averbado. Contudo, conquanto parte defende a legalidade do ato com base no princípio da celeridade processual considerando a possibilidade de agravamento e a postergação de medidas mais concretas sobre as questões fundiárias até o trânsito em julgado da decisão judicial (art. 250, da Lei nº 6.015/7397); outra parte, pugna pela sua
ilegalidade por não encontrar fundamento na citada Lei de Registros Públicos sem a prévia observância do devido processo legal98.
Inobstante a divergência, este entendimento foi reproduzido em uma nova Instrução Normativa do CJCI/ TJE/PA, a de n° 003/2010, posteriormente ab-rogada pelo Provimento Conjunto das Corregedorias de Justiça do TJE/PA nº 10/2012, que vem, até então, gerenciando os pedidos de requalificação.
97 A Lei de Registros Públicos assim regulamenta o cancelamento: Art. 250 - Far-se-á o cancelamento: I - em cumprimento de decisão judicial transitada em julgado; II - a requerimento unânime das partes que tenham participado do ato registrado, se capazes, com as firmas reconhecidas por tabelião; III - A requerimento do interessado, instruído com documento hábil; IV - a requerimento da Fazenda Pública, instruído com certidão de conclusão de processo administrativo que declarou, na forma da lei, a rescisão do título de domínio ou de concessão de direito real de uso de imóvel rural, expedido para fins de regularização