2.4 Batch testing
2.4.2 Hartland’s approach
Desde os primeiros anos de implementação do MCMV-E, a seleção e a organização da demanda por parte das Entidades Organizadoras-EOs, segundo a percepção dos atores ligados às entidades, tinham um caráter bastante reduzido, especialmente em razão dos contratos de financiamento com as famílias já serem individualizados na etapa de obras, restando à EO um papel meramente administrativo de gestão da obra, o que ia de encontro a uma concepção coletiva e participativa da relação entre a EO e os participantes, defendida pelos atores do movimento de moradia, na qual as EOs seriam ‘sujeitos do processo’. A fala a seguir, de uma das lideranças nacionais da UNMP, destaca essa relação entre a EO e as famílias participantes como um dos princípios constitutivos da proposta autogestionária e a dificuldade de agentes do Estado em entender essa relação:
“Na verdade, a Entidade Organizadora sempre foi entendida pelo Estado como um
ente externo às famílias, ou seja, como se ela existisse sem vínculo com os
[organizadora] e as famílias são mutuamente constitutivas. Uma não existe sem a outra. A força desse processo reside justamente aí. Então, ter a individualização do contrato logo no início da obra, a gente entende que enfraquece essa relação, sabe? Além disso, esse entendimento enraizado dentro do Estado de que a Entidade [organizadora] deve funcionar parecida a uma empresa e de que os contratos devem ser assinados com as famílias logo no início, nada mais é, na nossa visão, do que mais uma tentativa de forçar que o programa se adeque a um modelo que eles acham que é o mais eficiente, como é o caso da empreitada global ou até mesmo do MCMV-FAR” (Entrevistada 35 – movimento de moradia).
Além das diferentes concepções acerca do que seria o modelo ideal de relação entre a EO e os participantes, havia, ainda, problemas operacionais decorrentes dessa interpretação, especialmente no que diz respeito à necessidade de substituição das famílias – por desistência, por exclusão ou por ultrapassagem do limite da renda –, gerando exaustivos processos na busca de solução com os cartórios de registros de imóveis e com as unidades regionais da CEF, os quais, no início, em razão do ineditismo73 desse problema, tinham
dificuldade em realizar essa operação.
Diante dessas divergências de concepção e dos problemas decorrentes dessas no processo de implementação do programa, os atores ligados às principais organizações do movimento de moradia propuseram que as EOs figurassem como contratantes diretas temporárias dos projetos com o poder público, postergando a assinatura – individualização – dos contratos com as famílias após a conclusão das obras. Assim, a proposta era a de que a contratação de financiamento fosse realizada entre duas pessoas jurídicas, especificamente, entre a CEF e a EO selecionada. Para que essa mudança fosse realizada, os atores acima citados empreenderam tanto repertórios de ação direta – acampamento simultâneo da CEF e do Mcidades74 - quanto negociações internas dentro do estado – especificamente na CTH e nos
pontos de controle -, contando com o apoio, mais uma vez, de alguns burocratas no papel de articuladores e tradutores da proposta diante dos demais atores envolvidos. Essa função
73 Vários entrevistados pertencentes às entidades relataram que, no nível local, além do ineditismo desse
problema para essas organizações, resultando em dificuldade de resolução, houve/há também resistência por parte de várias burocracias, as quais entendiam que as entidades “é um pessoal que só sabe dar trabalho” (Entrevistado 37). No caso específico dos cartórios, fonte de reclamação da totalidade dos entrevistados com empreendimento em curso no MCMV-E, aqueles, segundo relatos, se negavam a realizar a substituição, alegando ‘problemas técnicos’ para não os resolver, inviabilizando, muitas vezes, propostas já aprovadas no âmbito da CEF. Segundo a fala de uma das entrevistadas sobre as dificuldades na relação com esse ente: “o cartório, essa figura extraterrestre brasileira, está acostumado a tratar com construtoras e com incorporadoras. Então, essas fazem a ‘incorporação imobiliária’ dos imóveis e vendem para a família apenas depois de construído. No nosso caso, é totalmente diferente. Essa relação é anterior. Então, de fato, além de não conhecerem muito, eles também fazem questão de não conhecer, por viés político mesmo. A relação com cartórios é uma luta muito grande. Perdemos muito tempo e energia nessa relação” (Entrevistada 35 – movimento de moradia).
exercida por poucos burocratas foi importante, uma vez que, para que essa proposta fosse admitida, era teria que ser aprovada pelo Conselho Curador do FDS, espaço, conforme já discutido, no qual as entidades não tinham representação. Assim, após intensas negociações dentro do grupo técnico pertencente a ess
e espaço, contando, inclusive, com o apoio institucional e pessoal da Secretária Nacional de Habitação – pessoa com extensa trajetória profissional nas áreas de planejamento urbano e de políticas habitacionais de interesse social criadas em gestões municipais petistas desde o final da década de 80 (tendo participado, inclusive, da gestão Luiz Erundina, em SP), quem foi ocupante do cargo Secretária de Habitação, no Mcidades, de 2005 até a abertura do processo de impeachment da Presidenta Dilma, em abril de 2016–, essa proposta foi aprovada, resultando na criação da modalidade operacional “Contratação direta com a Entidade Organizadora, como substituta temporária dos beneficiários, vinculada à contratação futura com os beneficiários finais”75, popularmente conhecida como ‘contratação PJ/PJ’ pelos atores
envolvidos com a implementação do MCMV-E. A alteração aprovada estipulava que a contratação seria realizada diretamente com a entidade, mas, ao longo do processo de operacionalização – quando se chegasse a 70% do cronograma físico da obra –, os contratos deveriam ser individualizados com os participantes, o que, de certa maneira, atendia duplamente aos atores que tinham a preocupação pela eficiência na entrega das unidades e àqueles que desejavam pelo fortalecimento das entidades, o que mostra que a negociação travada entre os agentes também era marcada pela capacidade de ceder e pela competência de costurar uma proposta viável, dadas as diferentes percepções e os diversos interesses sobre aquela demanda, o que se assemelha, em parte, com o argumento de Zittoun (2014) acerca da competência de atores em ‘cimentar’ soluções aos problemas, a partir de sua prática discursiva. As falas seguintes – a primeira de um dos burocratas do Mcidades que teve participação na discussão da proposta e a segunda de uma liderança da UNMP - destacam, respectivamente, essa capacidade de negociação dos atores da burocracia e a importância dessa mudança para os atores que tinham a autogestão como modelo de produção habitacional, no sentido de fortalecer o papel desempenhado pelas entidades dentro do modelo autogestionário:
“então, a gente tem que sentir o contexto e a posição dos demais atores, para poder intervir. Como a proposta de mudança era nossa, tínhamos que defendê-la de uma maneira que os demais atores pudessem entendê-la como viável. Já entramos sabendo
75 Resolução nº 190/2012, que altera regras do Programa Minha Casa Minha Vida – Entidades, previstas na
Resolução nº 183/2011. Segundo a Resolução N. 190, os contratos começarão a ser individualizados quando o empreendimento atingir 70% do seu cronograma físico.
que cederíamos, mas não sabemos, de antemão, o quanto. Então, havia, no meu entendimento, um pouco de tentar mostrar, traduzir, que aquela mudança, além do possível impacto positivo para as entidades, teria um impacto positivo também na aplicação do recurso público, já que, na nossa visão, reduziria o tempo inicial para início da obra, pois não ia precisar de individualizar todos os contratos antes de começar. Tinha, também, uma questão de se discutir qual era o problema que levava a aquela proposta. A depender de como os atores ali entendem o problema, a proposta seria mais ou menos viável também” (Entrevistado 01 – MCidades).
“essa modificação reconhece o protagonismo das entidades populares e fortalece a autogestão, porque possibilita que as entidades sejam mais do que uma procuradora jurídica do grupo, mas que tenham efetiva participação na construção política e habitacional do empreendimento. Enquanto não conseguirmos avançar com a proposta da propriedade coletiva, a contratação PJ/PJ é o acordo possível dentro da conjuntura atual” (Entrevistado 41– movimento de moradia).
As narrativas acima explicitam, em resumo, dois elementos importantes para se entender a atuação de parte desses agentes. A primeira refere-se ao caráter situado da ação, de acordo com a percepção revelada pelos próprios atores, no sentido de que a proposta apresentada era aquela que elas percebiam como ‘a possível’, dada a posição dos demais atores envolvidos e os ‘ajustes’ necessários advindos dessa interação. Ou seja, dadas as diferentes posições em torno do tema, a apresentação de uma possível ‘solução’ para um ‘problema’ não é automática, mas, sim, resultado da interação e da negociação entre diferentes atores – com diferentes concepções e posições –, a qual é marcada pela ‘incerteza’, já que, conforme explicitado pela primeira narrativa acima, não se sabe ‘de antemão’ o resultado dessa interação. A indeterminação sobre o fenômeno social por parte dos atores possibilita, inspirando-se na obra de Boltanski e Thévenot(1999), chamar a atenção para noção de ‘prova’, momento no qual os atores, a fim de justificar a sua posição diante dos demais agentes, a ancoram em ordens de grandeza maiores. No caso específico narrado, é tentativa de defender uma proposta que seria ‘legitimada’ em um campo externo composto por atores do movimento de moradia e da reforma urbana, o qual entende que o protagonismo assumido pelas entidades é modelo ideal a fim da implementação de um projeto autogestionário habitacional. Associado a esse primeiro elemento, o segundo diz respeito ao papel de costura (ZITTOUN, 2014) e de tradução (LOTTA; OLIVEIRA, 2015) realizado por esses agentes, na tentativa de persuadir os demais atores envolvidos com o MCMV-E acerca da importância de aumentar o papel das EOs na gestão da produção habitacional, no sentido do possível impacto positivo que essa alteração poderia causar no tempo total de realização da obra, informação que não é obtida sem a interação com atores externos ao corpo burocrático.
3.2.3. Síntese da ação dos atores em torno da controvérsia
Ao observarmos a ação dos atores em torno dessa controvérsia relativa à gestão da produção habitacional, observamos que os atores ligados às entidades filiadas às 4 (quatro) principais organizações do movimento de moradia – com destaque para a UNMP, organização que tem a autogestão como bandeira de luta–, a partir da concepção autogestionária enquanto modelo ideal ‘a ser seguido’ dentro do MCMV-E e dos diversos problemas de implementação ocorridos na ponta, contaram com o apoio de alguns burocratas inseridos no Mcidades e na Caixa, na função de negociadores e de tradutores das propostas dentro de alguns espaços estatais nos quais as entidades não tinham direito à representação. Dada a multiplicidade de organizações envolvidas na gestão do MCMV-E e a ausência de um sistema de monitoramento e de avaliação consolidado – segundo a percepção dos atores envolvidos–, esse papel de negociador e de tradutor empreendido por alguns burocratas possibilitava o mínimo de coordenação entre algumas unidades dessas organizações afetas à modalidade, muitas vezes, preenchendo a falta de informações com vistas à tomada de decisão. Essa função, inclusive, conforme discutido no capítulo teórico da presente dissertação, já foi destacada em outros estudos que buscaram entender as práticas e os papéis exercidos pelos burocratas federais na implementação de políticas federais com arranjos interorganizacionais (GOMIDE; PIRES, 2014; OLIVEIRA, LOTTA, 2015; PIRES, 2015), o que sinaliza, segundo a própria percepção dos atores aqui compreendidos, que esse é um dos papéis fundamentais realizados por essa burocracia. No estudo de Lotta e Oliveira (2015), por exemplo, as autoras destacam que os burocratas de médio escalão do Bolsa Família que realizam esse papel de ‘negociação’ são aqueles que têm a competência de compreender as “diferentes sintaxes pelas quais circulam”(p.137). Já, na controvérsia analisada nessa seção, é possível dizer que o elemento interacional, fundado ora em uma relação de proximidade pessoal, ora em experiências conjuntas de trabalhos em épocas anteriores, mostra-se como um elemento constitutivo importante para o desempenho desses papéis, resultando, por vezes, em mudanças institucionais relativas a essa temática. No entanto, conforme será discutido na próxima subseção, para além da dimensão da mudança, essa interação permanecerá bastante intensa, especialmente no processo de luta contra a resistência das burocracias estatais, a qual perpassará as duas controvérsias acima expostas.