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Um debate muito importante para as diversas economias em geral (européia, norte- americana, asiática e dos países em desenvolvimento), e para a área de gestão em particular, é a questão do peso de empresas estatais, o uso das mesmas como instrumento (geo)político (por governantes, pela elite gerencial, pela sociedade) e o impacto dessa influência político- social nas estratégias das organizações, nos resultados empresariais e sociais, e nas esferas de envolvimento internacional. Torna-se essencial identificar essas questões, a importância da gestão nas decisões estratégicas internacionais e de marketing, assim como analisar que tipo de gestão está sendo discutida (gestão apreendida na literatura anglo-saxã ou pensada para países emergentes). Guedes e Faria (2004, p. 178) afirmam que “muito do desempenho e dos processos de internacionalização das companhias transnacionais ou de empresas estatais não podem ser explicados somente por questões, modelos e práticas do nível gerencial”.

A exemplo do que ocorre com o controle governamental sobre os preços dos combustíveis no Brasil e seu conseqüente impacto nas finanças da Petrobras, uma das críticas ao “capitalismo de estado” [vale destacar que há vários modelos de ‘capitalismo de estado’: o chinês, o brasileiro, o norueguês, o argentino, o malaio, o indiano, e sob alguns aspectos o francês, dentre outros], onde o governo detém (parcialmente) importantes instrumentos de produção, é o nível de eficiência e de entrega de resultados que uma gestão dominada por interesses estatais proporciona aos acionistas minoritários (COMPROMISSO..., 2012) e à sociedade em geral (GUEDES, 2007). Questionador desse modelo, Ohmae (1996, p. 65) pergunta se os estados-nações, enquanto dirigentes econômicos, sobrecarregados pelas exigências poderosas do ponto de vista eleitoral de fornecer condições adequadas de vida à população (mínimo público) e defender o interesse nacional, terão a flexibilidade e a vontade

de fazer as opções difíceis e necessárias que exige o processo econômico num mundo sem fronteiras. Guedes (2007) afirma que “quando a autoridade pública substitui o mercado, as transações se tornam sujeitas às contingências de políticas públicas, que, por sua vez, são controladas por políticos”, podendo ocasionar menores lucros aos acionistas minoritários.

Entretanto, há que se considerar que as políticas públicas não são controladas somente por políticos (há diversos outros atores sociais que podem entrar em cena). Por outro lado, não se pode desprezar o caráter político dos mercados e das estratégias das corporações privadas, especialmente no setor de petróleo e seus derivados. A instabilidade gerencial [no alto escalão da empresa] foi apontada por Furtado e Muller (1993) como um dos fatores internos estruturais mais críticos da Petrobras àquela época, com repercussões negativas interna e externamente porque, mesmo considerando a estabilidade e a excelência do seu quadro técnico, as constantes ingerências do estado nos níveis gerenciais mais altos são, por vezes, um obstáculo à consecução dos objetivos e das estratégias empresariais capitalistas da organização. Há que se lembrar, no entanto, que as estratégias da empresa não se limitam à geração única e exclusiva de lucro. O texto dos autores, escrito há quase 20 anos atrás, explicita o uso continuado do controle dos preços dos derivados como instrumento de política anti-inflacionária como fator que prejudica o desempenho da empresa, problemática que está na pauta de discussões da empresa com o governo em 2012 e nos últimos anos. Tais autores apontam estes dois fatores (controle de preços e ingerência na gestão) como os que mais impactam a relação estado-Petrobras e a estratégia empresarial.

Porém, há que se discutir e analisar criticamente se a ‘gestão’ na Petrobras (ou em qualquer empresa de petróleo) não deve mesmo mobilizar a política e questões de estado, e até que ponto as críticas emitidas contra as relações estado-Petrobras estão submetidas à ideologia do capitalismo gerencial neoliberal anglo-saxão, que não considera o papel do estado como desenvolvimentista nas economias emergentes. O estado ‘ingere’ na gestão da sua empresa, visando aos interesses nacionais, como qualquer empresário ‘ingere’ na gestão da sua companhia privada, visando a seus interesses particulares. Dessa maneira a presidente da Petrobras, Graça Foster (MARIA..., 2012), se manifesta a respeito do papel do governo junto à Petrobras: “O governo é o controlador. É o dono da Petrobras. Ponto. A ingerência do governo, como é dita, eu não chamo de ingerência, chamo de gerência”. Assim, sabe-se que, em última instância, os gestores não podem desprezar nenhum aspecto do seu entorno, seja

ele político, social, econômico, ecológico, cultural, privado ou público, devendo haver, portanto, um equilíbrio dinâmico dentre os diversos aspectos.

Entretanto, na área de gestão o problema central é o não reconhecimento de questões de governança, explicado em grande parte pela subordinação da área ao capitalismo gerencial. Guedes e Faria (2004, p. 178) afirmam que “em países em desenvolvimento, as empresas estatais [...] ou as grandes empresas que têm o Estado como principal acionista, são as que mais exigem o reconhecimento dos níveis de governança e de gerência por parte dos pesquisadores”. Assim, outra crítica contumaz ao capitalismo de estado por argumentos neoliberais ou vinculados ao capitalismo gerencial é a potencial redução da credibilidade política do país e regulatória do mercado, pois quando os governos têm a propriedade de importantes empresas e de recursos econômicos, as transações econômicas podem sofrer vieses e interferências que desequilibram o jogo de forças do mercado.

O Jornal Financial Times, entrevistando a Presidente da Petrobras, Graça Foster, ao abordar o tema do reajuste dos preços dos combustíveis no mercado interno e ao perceber o cuidado que a Presidente Graça tem ao escolher as palavras para abordar o assunto, infere que ter tato é essencial para o exercício da presidência da estatal, empresa essa na qual a Presidente da República está sempre à espreita. Como bem coloca Felipe (2010), tem sido um dos fatores de sucesso da empresa “a habilidade da companhia em se posicionar ora como instrumento de política pública e ora como entidade empresarial guiada por parâmetros dentro das expectativas dos sócios privados”, em particular no processo de adaptação ao novo modelo regulatório criado no final dos anos 1990.

A modernização da governança corporativa também é apontada como chave para a solvência da estatal chilena de energia, ENAP, cuja estrutura organizacional deveria ser reformulada, com vistas a diminuir a influência de decisões políticas na empresa, segundo opinião expressa em reportagem na America Economia (2012). Caberia, entretanto, questionar que tipo de ‘modernização da governança corporativa’ se espera ou que objetivos se busca: maior conformidade e legitimidade institucional? A estatal chilena tem passado por dificuldades financeiras, segundo alguns críticos citados na reportagem, devido ao papel social que assume, subsidiando gás e combustíveis de maneira pontual para alguns setores econômicos, sociais e áreas geográficas específicas. Contudo, é curioso notar que ao mesmo tempo em que algumas instituições em alguns países clamam por menos influência política,

eleva-se o engajamento de estratégias internacionais de grandes corporações com políticas globais (global politics) e política (politics) em outros países.

Goldstein (2010) discorre sobre o uso que a Petrobras fez nas suas estratégias internacionais do fato de originar-se de um estado em desenvolvimento: a) em 1972 foi a primeira firma estrangeira a comprar petróleo do Iraque e, portanto, quebrar o bloqueio contra aquele país fomentado pela British Petroleum após a nacionalização da IPC (Iraq Petroleum Company); b) nas atividades na Angola, beneficiou-se do fato de o Brasil ter sido o primeiro país a reconhecer o novo governo depois da independência em meados dos anos 1970. Porém, ressalta o autor, no caso da nacionalização das reservas de gás e das refinarias na Bolívia a Petrobras não foi poupada, mostrando, portanto, que às vezes amizade política não é suficiente para garantir imunidade aos negócios.

Nesse sentido, é válido recordar a proposição que McCrew (2008) traz ao debate, quando coloca que à medida que a globalização tem se intensificado ao longo das últimas cinco décadas, tem se tornado incrivelmente difícil manter a ideia popular da ‘grande divisão’, isto é, tratar vida política como se tivesse duas esferas separadas de ação, a doméstica e a internacional, as quais operariam sob diferentes lógicas, regras, atores e agendas. Segundo ele, uma nova ordem de um mundo pós-Westphalia23 está emergindo e, com ela, uma forma distinta de política global, a qual presta mais atenção nas estruturas globais e nos processos de construção de regras, na solução de problemas comuns, e na manutenção da segurança e da ordem no sistema mundial.

O outro lado da moeda (GUEDES, 2007, p. 88) é que “o direito à propriedade do governo leva firmas a serem mais suscetíveis às demandas dos cidadãos, com objetivos políticos e sociais se sobressaindo ao lucro e à otimização econômica”, o que tem um forte apelo social e eleitoral. Segundo a autora, conceitos de economia política internacional, enquanto área que problematiza as complexas relações entre as dimensões governo e mercado têm que ser considerados para o entendimento dos processos de internacionalização de empresas estatais (ou organizações híbridas). Dessa maneira os aspectos de governança precisam estar ao lado (ou acima) das preocupações típicas de gestão; pode-se também

23 _{Em alusão ao Tratado de Paz de Westphalia e Osnabruck (1648) que estabeleceu as bases legais da moderna}

posição dos estados e, conseqüentemente, as regras fundamentais da constituição do moderno mundo político (PAZ..., 2012.

argumentar que é necessário repensar os fundamentos de gestão, desafiando a subordinação deste campo aos pressupostos do capitalismo gerencial que foi desenhado nos EUA.

Mesmo oriundos de instituições ícones do neoliberalismo, como a empresa Accenture (2008), executivos ressaltam que o rápido crescimento dos mercados emergentes tem feito com que destes estejam surgindo suas próprias empresas gigantes a uma velocidade assombrosa. Observa-se, segundo ele, que as multinacionais de países emergentes têm tido sucesso em crescer no mercado global, adquirindo empresas no exterior, transferindo tecnologia e modos de gestão para suas subsidiárias do exterior. Tais empresas são tão importantes para as economias de origem quanto aquelas empresas multinacionais não locais. Goldstein (2010) assinala que o desenvolvimento acumulado pela Petrobras tem chamado a atenção tanto nos círculo estrangeiro de negócios como no âmbito da política internacional. Nessa linha de raciocínio, Faria e Wensley (2011) defendem que o atual cenário brasileiro é interessante para a construção de uma perspectiva crítica em estratégia que permita a legitimação de estrategistas de organizações públicas de negócio, atualmente um espaço pouco preenchido ou marginalizado pela academia de gestão no Brasil.

Na década de 1990, já era observado o fenômeno de expansão das empresas nacionais de petróleo, em particular aquelas afiliadas à OPEP, rumo a mercados desenvolvidos (EUA e Europa), demandantes de petróleo e de derivados (FURTADO; MULLER, 1993). Essa atitude expansiva estava alinhada ao processo de integração da cadeia do negócio de petróleo: os países produtores integrando as atividades à jusante (refino e distribuição). Furtado e Muller (1993) concluem um estudo afirmando que uma empresa diversificada e integrada na cadeia (exploração, produção, transporte, refino, comercialização e distribuição) tem mais competitividade: a atuação em todos os segmentos é fator para atenuar riscos nessa indústria, pois perdas à jusante (downstream) são compensadas por ganhos à montante (upstream) e vice-versa. E a expansão internacional das empresas está, segundo eles, em acordo com a característica do petróleo de ser uma “commodity eminentemente transnacional”, característica resultante de sua distribuição geográfica desigual (produção versus consumo). Goldstein (2010), por outro lado, ressalta que a diversificação em atividades de downstream (como petroquímica, refinarias e distribuição) e a expansão internacional servem, às empresas petrolíferas, para aumentar a autonomia gerencial e assegurar independência técnica e financeira.

Carvalho e Goldstein (2008) explicam que, nos últimos anos, o crescimento econômico vertiginoso da China tem na política governamental um importante pilar, no sentido de estimular as empresas a irem ao mundo (“Go Global Strategy”). Além de incentivos fiscais, a propriedade estatal das empresas chinesas proporciona às mesmas acesso a capital de baixo custo e à tecnologia, motivos pelos quais as companhias que têm melhor desempenho são multinacionais estatais. Além de motivações econômicas, há o aspecto político, pois para o governo Chinês é importante, do ponto de vista de inserção do país na economia global, que as empresas estatais e os investimentos chineses tenham presença proeminente no exterior, tornando-se campeões nacionais (National Giants). Adicionalmente, o governo chinês busca, através de suas empresas estatais multinacionais, ter acesso a tecnologias mais avançadas através da aquisição de empresas no exterior e posterior exportação dessas tecnologias para dentro do país. A Petrobras, ao realizar a aquisição no Paraguai, objeto deste estudo, beneficiou-se também da aquisição de algumas tecnologias e interessantes estratégias comerciais utilizadas pela antiga proprietária dos ativos, a anglo- holandesa Shell.

Reduzir o custo de capital é outro componente importante de estratégias de empresas estatais que se internacionalizam. Goldstein (2010) aponta que o risco financeiro destas empresas cai na medida em que exploram petróleo em uma quantidade variada de países, bem como refinam óleo no exterior, gerando fluxo de caixa em dólares norte-americanos. Essa geração de caixa em ‘moeda forte’ dá à Petrobras e a outras companhias os recursos para pagar obrigações assumidas no exterior bem como contribui para melhorar sua nota de crédito (rating credit).