Grunneiers  disposisjoner  i  landskapsvernområde

Uma das questões centrais iniciadas pela literatura dos EUA refere–se ao debate sobre o voto personalizado e os incentivos relacionados a este pressuposto. Tal questão apresenta um valor universal, abrindo, com isto, a possibilidade de analises mais amplas a respeito deste quesito e de seus impactos sobre os sistemas eleitorais, de modo geral.

No caso, os estudos abordados nesta sessão terão em conta alguns aspectos longitudinais dos sistemas políticos, e não especificamente os EUA. Serão definidos conceitos e implicações que serão de uso corrente no sub–capítulo posterior, este sim relacionado diretamente aos EUA. Como será visto, tal leitura não será redundante, mas necessária frente aos conceitos e conclusões da bibliografia.

2.1.1. Parlamentares em busca de reeleição

Antes de iniciar a discussão sobre estudos comparativos, explicitam–se aqui algumas definições, a começar pela de voto personalizado (personal vote), as quais balizarão as linhas de argumentação desta dissertação e, deste capítulo, em particular. A respeito, Fiorina et. al. afirmam que:

“By ‘personal vote’ we mean that portion of a candidate's electoral support which originates in his or her personal qualities, qualifications, activities, and record. In legislative elections especially, political science research emphasizes that part of the vote which is not personal–support based on shared partisan affiliations, fixed voter characteristics such as class, religion, and ethnicity, reactions to national conditions such as the state of the economy, and

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performance evaluations centered on the head of the governing party. This imbalance in emphasis is reasonable enough; most empirical work suggests that factors such as the preceding account for the lion's share of the variation in election outcomes. Only after American scholars realized that the personal vote had reached significant proportions did they really give it much attention. Still, even if small, the personal vote has potentially great political significance. In contrast with votes based on party or class identifications, religious affiliations, the national economy, or national executive performance, the individual legislator has by definition some impact on the personal vote, and because it is under his control, he may give it disproportionate attention. This in turn has implications for party cohesion in the legislature, party support for the executive, and ultimately, the ability to enforce national electoral accountability in the system. A personal vote reflects a principal feature of the single–member district plurality electoral system: the distinction between the interests and fortunes of an individual representative and those of any collectivity, especially party, to which he or she may belong. It is logically possible for any given representative to win while all fellow partisans are defeated. This simple fact creates an incentive for each representative to build a personal base of support within the geographic district, support not subject to the vagaries of national swings arising from popular reactions to national events, personalities, and conditions. To be sure, myriad features of a political system may work to circumscribe the operation of the individual representative's incentive the resources available to him, the nomination system, the electoral system (e.g., independent executive or not), the needs, ideologies, and party loyalties of constituents–to name but a few of the more obvious ones. Thus, the gap between individual and collective interests may be large in some systems (e.g., the American) and virtually nonexistent in others (e.g., the textbook British account). The incentive still exists, however, and fragments of the existing literature gave us reason to believe that it operates even in a system like Great Britain's, although with effects much weaker than those observed in the United States.”(Cain, Ferejohn e Fiorina, 1984, p. 111) ver também (Cain, Ferejohn e Fiorina (1987).

Tal definição é essencial em função de que, na medida em que parcela considerável das produções teóricas têm se destacado na produção de teorias que abordem o governo partidário, havia uma lacuna importante, esta relativa aos trabalhos legislativos, a ser preenchida. Em aspectos diferenciados, contribuíram para esta perspectiva as contribuições de Kirchheimer (1966) e Sartori (1976), ambos centrados na experiência da Europa ocidental no período Pós– Guerra. A imagem à cena destes países seria a de partidos institucionalizados e lideranças robustas. Downs (1999), por sua vez, ao dar continuidade às contribuições iniciais de Schumpeter (1961), firmava o paradigma econômico no coração da ciência política.

Em contraste a esta perspectiva partidarista, Mayhew (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1984, 1987; Mayhew, 1974a), baseando–se em hipóteses acerca de partidos pouco coesos e bancadas com maior grau de individualização, referente ao comportamento empírico dos legisladores dos EUA – formulam uma teoria do voto pessoal. A busca dos políticos pelo objetivo da reeleição

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em meio a um conjunto factível de outros propósitos e metas individuais é ser assim explicada por Mayhew:

“[…] even if congressmen seek reelection, does it make sense to attribute that goal to them to the exclusion of the all other goals? Of course the answer is that a complete explanation (if one were possible) of a congressmen’s or anyone else’s behavior would require attention to more than just one goal. There are even congressmen who intentionally do things that make their own electoral survival difficult or impossible. [...] surely it is common for congressmen to seek other ends alongside, the electoral one and not necessarily incompatible with it. Some try get rich in office, a quest that may or may not interfere with reelection. […] Anyone can point to contemporary congressmen whose public activities are not obviously reducible to the electoral explanation; […]. Yes […] the electoral goal has an attractive universality to it. It has to be the proximate goal of everyone, the goal that must be achieved over and over if other ends are to be entertained […] Reelection underlies everything else, as indeed it should if we are to expect that the relation between politicians and public will be one of accountability. What justifies a focus on the reelection goal is the juxtaposition of these two aspects of it – its putative empirical primacy and its importance as and accountability link. For analytic purposes, therefore, congressmen will be treated […] as if they were single–minded reelection seekers. […].”(Mayhew, 1974a, p. 15–17).

Reivindicação de Crédito (credit clamming) por obras, serviços e projetos governamentais realizados no distrito, prover benefícios particularizados (casework) diretamente aos eleitores, atividades de propaganda e divulgação do mandato e de suas realizações (adversiting) e tomada de posição acerca de questões (issues) relevantes (position taking): eis o conjunto de estratagemas típico–ideal que os legisladores desempenham no sentido de aumentar as suas chances de ser reeleito para o cargo, na clássica visão mayhewiana (Mayhew, 1974a, p. 49–73).

Tais aspectos serão retomados mais adiante, em especial quando for tratado o caso brasileiro. O que os autores observam é que a dinâmica congressual criaria incentivos ao desenvolvimento de reputações pessoais em detrimento das legendas partidárias. Consequentemente, parlamentares voltados tão somente à sua reeleição e eleitores focados em atributos personalistas e serviços individualizados completariam o modelo, aspectos centrais na teoria do voto pessoal. De acordo com o diagnóstico dos seus formuladores –, seria este um dos reflexos do declínio do voto em partidos, tendência esta interpretada como secular no desenvolvimento da participação eleitoral nas democracias (Fiorina, 1989, p. 112–115).

Derivado deste diagnóstico, fora interpretado que a oferta de bens privados e favores particularísticos, acarretariam uma sub–provisão de bens públicos, na medida em que as estratégias dos políticos estariam direcionadas para segmentos–chave do eleitorado (constituency–service) e não para as grandes maiorias (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987; Fiorina, 1989, p. 121–129). Usando a terminologia olsoniana, o sistema eleitoral e a engrenagem

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governamental sobre ele apoiada favorecem os grupos sociais organizados em detrimento dos grupos latentes(Olson, 1999).

Sustentando a ideia de que o “casework” (trabalho caso a caso ou, na interpretação corrente, parlamentar como “despachante de luxo”), ou seja, para a disponibilização de benefícios particularizados, oferecidos pelos legisladores estadunidenses e britânicos é crucial aos estratagemas que asseguram o funcionamento da “Conexão Eleitoral” (Fiorina, 1989; Mayhew, 1974a, p. 91–94), os autores argumentam que o mesmo é relevante, desconsiderando–se o uso que os representados fazem do mesmo. Em sua avaliação:

“The sheer number of constituents who have personally received assistance from their representative may not be the crucial consideration. Because of differences in their sociodemographic composition, some constituencies may have a much greater basic demand for assistance than others, but constituents without current need might still believe that, should the need arise, their representative would be there to help.”(Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987, p. 54).

2.1.2. Eleitores e Representação Particularizada

Se a questão da estratégia parlamentar pode ser compreendida do ponto de vista da oferta, isto igualmente pode ser atribuído ao comportamento dos eleitores, ou seja, sob o ponto de vista demanda. Neste sentido, será aponta como este achado veio a ser problematizado, transformando–se em questão analítica de valor substantivo para diversos autores. Fiorina et all estabelecem uma série de premissas e suposições para caracterizar e predizer o comportamento dos eleitores. Segundo eles, os eleitores:

“[…] were more likely to reward Democratic incumbents for both district benefits, including pork, and service to individual constituents (casework). […] Moreover, survey respondents were more likely answer affirmatively to the following question, “Do you remember anything special that your U.S. representative has done for this district…..”, if that incumbent was a Democrat. Voters were also more likely to positively evaluate Democratic incumbents for obtaining pork barrel benefits.”(Cain, Ferejohn e Fiorina, 1984, p. 125–140).

Aquilo ao qual os representantes atribuem grande valor, de acordo com Cain, Ferejohn, & Fiorina (1987, p. 125–140)., seria “keeping in touch with people about what the government is doing” enquanto colocam em segundo plano, “working in Congress on bills concerning national issues” e, em terceiro lugar, providenciar recursos federais de patronagem para o distrito. Os mesmos autores observam que o voto personalizado “has implications for party cohesion in the legislature, party support for the executive, and ultimately, the ability to enforce national electoral accountability in the system” (Idem, p. 111). _{Cain, Ferejohn & Fiorina}

concluem que não obstante “the electoral advantage which accrues to a hard–working congressman is far greater than that occurring to a similarly hard–working MP”, “the efforts

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of the MP do have a discernible effect […] which may be growing in importance.” (Idem, p. 194).

Em resposta a estes resultados, Gelman & King(1990, 1991) – críticos das conclusões de Fiorina et. all – contestam a tese da invulnerabilidade do candidato que detém mandato (incumbents) frente a seus oponentes (challengers). Apontam que o problema é de ordem metodológica, uma vez que aquilo que a literatura toma como variável dependente não seria a votação do portador de mandato e sim a sua vantagem como tal (incumbency advantage) (Fiorina, Rohde e Fenno, 1989, p. 48–52, p. 48–52; King e Gelman, 1990, p. 121–128). Questionando as escolhas conceituais e operacionais da literatura, e as suposições que a subjazem, Gelman & King afirmam:

“[…] To use constituency service for a particular member of the House as an explanatory variable entails the assumption that constituency service is not determined by the partisan predisposition of that district, which is equivalent to assuming that members do not use the means at their disposal to improve re– election prospects. Although one might reasonably argue that a member has goals in addition to re–election, it would be folly to think that the vast majority of members have no interest in the next election. Unfortunately, most previous researchers make precisely this mistake.”(King e Gelman, 1990, p. 122–123).

Como resultado de suas análises, King & Gelman encontram coeficientes significantes e positivos para as variáveis “orçamento operacional” do Legislativo (estadual) e para o seu erro padrão, dois fatores que afetam sistematicamente a vantagem do representante com mandato (incumbent) em busca de reeleiçao. Em suas mesmas palavras:

“Specifically, an extra $10,000 added to the budget of the average state legislator gives this incumbent an additional 1.54 percentage point advantage in the next election. The 95 per cent confidence interval ranges from an effect of 1.14 to 1.94 percentage points. so we can be sure both that the effect is positive and that it is fairly strong.” (King e Gelman, 1990, p. 128–129).

Fica claro aqui que mudanças metodológicas na interpretação de um fenômeno tornam relevantes hipóteses antes desconsideradas. Em desenho de pesquisa distinto, e que estende significativamente o alcance da teoria do voto personalizado em sua versão econômica (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987) foi testado por Griffin & Flavin (2007). Para estes autores, o conteúdo dos objetivos do eleitorado enquanto ator racional não preencheriam uma função de utilidade homogênea, mas exibe uma grande diversidade de funções em consequência de atributos étnicos, raciais e classistas da população dos EUA. A despeito da ampla gama de políticas públicas e da riqueza econômica, a aprovação, distribuição e impacto refletem o traço desigual das políticas sociais.

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Em especifico, e diferentemente de King e outros que problematizam os modelos racionalistas desenhados para aferir o efeito de distintos fatores sobre as chances de reeleição dos congressistas vis–á–vis seus desafiantes no contexto do distrito uninominal majoritário, Griffin & Flavin (2007) deslocam o foco de atenção da oferta para o lado da demanda de representação. Seriam as características distintas desta que modelariam as estratégias de ação dos membros do congresso (representantes e senadores) e não o contrário.

Segundo estes autores, isto ocorre tanto no sentido do acesso aos recursos públicos, mas também na capacidade de mobilização para pressionar um representante ou mesmo elege–lo. Chama–se atenção por que tal aspecto parece ocorrer também no Brasil. A representação política decorreria, em muito, da capacidade de expressão de preferências por parte de grupos de interesse dos distritos para com seus representantes. Certas características dos distritos, segundo eles, seriam determinantes para diferenciar a ação dos representantes, segue daí a importância de que os trabalhos destes autores se revestem para os fins desta pesquisa.

Dialogando, portanto, com a definição de voto personalizado oferecida por Cain, Ferejohn & Fiorina (1987, p. 9) estes autores alcançam outros resultados e implicações. Distritos em que os afroamericanos formam uma maioria demográfica e eleitoral evidente, por exemplo, exibem uma série de prioridades de representação que não é a mesma de outros distritos com uma configuração étnico–racial distinta. Em termos empíricos, as alocações de recursos federais na forma de contratos de investimento para estas áreas guardariam distinções importantes aos quais os analistas deveriam se ater (Griffin e Flavin, 2007, p. 18–19).

O próprio mecanismo do “constituency service” descrito por Mayhew (1974a, p. 49–73) e Fiorina (Fiorina, 1989, p. 90–97) como uma atividade estratégica aos planos de reeleição do congressista encontra aqui uma analise bem mais nuançada do que a original, segundo o critério da renda individual. Para os autores, aqueles

“[…] citizens with lower incomes prioritize policy responsiveness less than wealthy citizens and instead place more emphasis on constituent service. Specifically, while 74.6% citizens with household incomes of $70,000 or more placed the highest priority on policy representation, just 60% of citizens with household incomes less than $40,000 did so. Instead, citizens in the lower income group (20.4%) were more than twice as likely as citizens in the high income group (8%) to prioritize constituent service.” (Griffin e Flavin, 2007, p. 9–10).

Enfim, como resultado global das investigações, estes autores aduzem o seguinte:

“We find that citizens’ priorities about different spheres of representation are systematically related to the representation portfolio their MCs [Member of Congress] provide. Specifically, districts populated by demographic groups that

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place a greater emphasis on policy representation tend to be better represented in roll–call voting while districts populated by demographic groups that place a greater emphasis on the allocation of federal money tend to receive more federal contracts. Building on past studies that have shown that citizens’ priorities about representation differ […], we demonstrate that these priorities have real consequences for how MCs represent their constituents. We also show that these relationships are particularly strong in competitive districts, which is important in its own right, and also suggests that it is citizens’ priorities that are driving responsiveness rather than the other way around.” (Griffin e Flavin, 2007, p. 23).

Atendo–nos aos aspectos substantivos de suas descobertas, cumpre notar a maneira como os mesmos atenuam ou relativizam os seus achados, advertindo contra determinadas implicações normativas que dos mesmos podem advir.

“[…] we do not altogether rule out the possibility that the poor and racial minorities are less likely to expect that their MC [Member of Congress] should prioritize responsiveness to constituents’ preferences in part because these groups have experienced a long history of unequal representation. There may be a vicious cycle in which disadvantaged groups are underrepresented, which leads these groups not to expect substantive representation, which leads to even worse representation. To the extent that this is true, we should remain quite concerned that legislators are less responsive to the preferences of these groups, even if this is what the groups often have come to expect.” (Griffin e Flavin, 2007, p. 24).

Percebe–se que todas estas formulações, são adaptações do modelo downsiano a um contexto institucional cujos parâmetros básicos são a representação majoritária em distritos uninominais (plurality), com a presença de poucos candidatos e somente duas organizações partidárias buscando oferecer políticas e angariar votos do eleitorado em regime oligopólico quando não monopólico. Percebeu–se a proeminência, no léxico dos trabalhos as principais teorias que os orientam, fornecendo a estes uma série de conceitos–chave que os emolduram, compondo um frame como uma visão comum da disciplina. Dentre os temos, destacam–se Ação Coletiva e Bens Públicos (Olson, 1999), Ganhos Mútuos da Troca (Buchanan e Tullock, 1962), Eleitor Mediano (Downs, 1999)(Downs, 1999), Teorema da Indecibilidade (Arrow, 1951; Arrow et al., 2008) e Coalizão Mínima Vitoriosa (Riker, 1962).

Em um nível doutrinário mais profundo acham–se, entretanto, duas concepções de representação totalmente diversas, a saber, de um lado, a teoria do Mandato Virtual, de que Burke (Burke, 1774, p. 54–56), em sua famosa Carta aos Eleitores de Bristol, seria um dos maiores formuladores, e, de outro, a teoria do “Mandato Imperativo”, de matriz rousseauniana, em que coletividades sociais e grupos de interesse que, ao se tornarem determinantes do comportamento do mandato em particular, são capazes de que, com isto, serem determinantes para com os resultados. Com isto, tais pressupostos tendem a compartilhar vantagens e

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inconsistências analíticas que caracterizam a sua explicação em termos de escolha racional dos atores envolvidos – eleitores e representantes.

2.1.3. Reputação Pessoal vs. Reputação Partidária

Ampliando a discussão sobre voto personalizado iniciada por Mayhew (1974a), Cain et. al. (1987), Fiorina (1989), Carey & Shugart (1995) produziram um estudo comparativo com número grande de casos. A intenção dos autores foi discutir a contraposição entre reputação individual vs. partidária. Sobre este ponto, de grande relevância, será dado maior atenção, extraindo questões e implicações para as análises subsequentes.

Estes autores argumentaram que a reputação pessoal, tomada como variável dependente seria a mais impactada pelas fórmulas de alocação de cadeiras do que a reputação partidária. Para eles as variáveis positivamente associadas a reputação pessoal são: (a) a falta de controle da liderança partidária sobre o acesso e o ordenamento das cédulas eleitorais; (b) o grau no qual candidatos são eleitos sob voto individual independentemente de seus co–partidários; (c) o voto único, intra–partidário, que os eleitores dão, ao invés de múltiplos votos ou de um voto partidário.

Da ótica de seus resultados (outcomes), aspecto este que domina os estudos sobre sistemas eleitorais, Carey & Shugart afirmam que as a análise das fórmulas eleitorais não reduzem seus efeitos ao simples propósito de alocação de cadeiras a partidos, mas também deve contemplar a definição de quais candidatos, dentro dos partidos, receberão as cadeiras. Em uma revisão teórica dos trabalhos de Duverger, tal questão foi identificada teoricamente por Schlesinger & Schlesinger (2006). O problema identificado por Carey & Shugart emergem se de uma situação no qual é possível que, a depender do desenho institucional, o número de cadeiras ganhas por um partido pode ser maior que o número de candidatos apresentados (!).

No caso, o objetivo de Carey & Shugart (1995) seria elaborar e testar um modelo analítico para