3.1.1. O Governance e o Novo Serviço Público
No início do presente século, académicos da área da Administração Pública começaram a pôr em causa de forma mais sistemática a rigidez dos modelos até aqui existentes, fossem estes mais afectos à tradição burocrática, à teoria da liderança política ou à corrente managerialista (MADUREIRA, 2004). Neste sentido, encara-se o conceito de Governance como o reconhecimento de que numa sociedade global não existem imposições unilaterais de quaisquer tipos de liderança, pelo que Estado e Administração Pública passam a ter que funcionar como “sistema de órgãos orientadores dos distintos actores sociais e económicos de uma sociedade determinada” (PAGAZA, 2000:48, apud MADUREIRA et al, 2006).
Com a falência do Estado Providência, criaram-se as condições ideais para a mercantilização do funcionamento da Administração. Não obstante, a escola managerial não só não resolveu os problemas públicos de forma taxativa, como incorreu em incoerências diversas, proclamando não raras vezes a descentralização, a delegação de competências e a desregulação como medidas fundamentais para a mudança de paradigma na reforma administrativa, mas mantendo o poder hierárquico altamente centralizado na prática. Este foi o terreno propício para que, independentemente de todas as discussões conceptuais acerca do mesmo, o conceito de governance, tivesse ganho peso, interessando às organizações públicas, dotar os indivíduos de comportamentos elásticos, flexíveis, que não se deixem “imobilizar” pelas mais que tradicionais e diversificadas formas de resistência à mudança. São de uma diversidade imensa as variáveis que podem afectar o comportamento organizacional, sendo que a imprevisibilidade dos contornos organizacionais, e por isso funcionais, age nos nossos dias como um dos principais determinantes na formação desse comportamento. Hoje importa à gestão saber motivar na incerteza (MADUREIRA, et al 2006).
Assim, importa contextualizar que para alguns académicos o debate sobre o movimento designado como Governance foi despoletado, em parte, pelas ideias avançadas pela Nova Gestão Pública enquanto filosofia de generic management (PETERS, 1998) porque argumenta que toda a gestão é similar nas mudanças e por consequência os seus problemas podem ser resolvidos da mesma maneira, quer no sector privado, quer no sector público.
Compreender que as diferenças que se apontam a estes dois movimentos (New Public Management e
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fiigg.. 1100:: DDiiffeerreennççaass eennttrree GGoovveerrnnaannccee ee NNeeww PPuubblliicc MMaannaaggeemmeenntt
New Public Management Governance
Nega uma especificidade de cultura de serviço público ou
mesmo de uma política de serviço público É o elemento central de uma política democrática
Identifica nos serviços públicos a ineficiência e indiferença às necessidades dos clientes
Mantém algum grau de controlo político sobre o serviço público, sendo visto como uma extensão do interesse público
Tem preocupações com os resultados (foco quase exclusivo no desenvolvimento de técnicas de gestão para assegurar a satisfação dos clientes)
Preocupa-se com os processos
As reformas administrativas dão-se de forma interorganizacional com ênfase na teoria organizacional
As reformas administrativas dão-se de forma intraorganizacional com ênfase na teoria política
Mais direccionado para as mudanças nos valores e práticas do serviço público
Aparece em diferentes formas institucionais e em contextos nacionais diferentes
Para MOREIRA et al (2010, p. 40) pode sintetizar-se que enquanto a abordagem managerial tenderá a
fixar-se na melhor forma de fazer cumprir objectivos públicos e na avaliação desse cumprimento, a governação pública implicará uma perspectiva mais ampla que, no limite, deverá ter em conta todo um processo que está antes e depois (…).
Para outros autores, como FREDERICKSON (1996) a comparação entre os dois movimentos, sendo que
com visões diferentes sobre o paradigma da burocracia, têm contudo em comum, de entre outras, as seguintes características:
i. Ambos os movimentos se encontram desapontados com o ritmo de mudança ou, se se quiser, como se faz essa mudança;
ii. Ambos os movimentos apelam, no âmbito da estrutura organizacional, à descentralização, menos hierarquia, ao contrating-out, etc.; e,
iii. Ambos os movimentos apelam à satisfação e ao trabalho em grupo e, ainda, ambos os movimentos apelam à criatividade, etc..
Compreender o conceito de Governança pública enquanto novo modelo regulatório para as relações
entre Estado, mercado e sociedade.
Perceber que o conceito de Governance transcende o conceito de Governo, envolvendo actores não
estatais (RHODES, 1997). Governança é o exercício do poder político para gerir assuntos de uma nação (WORLD BANK, 1992) e que a gestão dos assuntos da nação pode precisar de mais do que o governo para garantir a eficácia e a eficiência das políticas públicas.
Conhecer das características do Governance (RHODES, 1997): (i) um serviço público eficiente; (ii) um
sistema judicial independente e um quadro legal para fazer valer os contratos; (iii) a gestão responsável dos recursos públicos; (iv) auditoria pública independente, responsável por uma
legislatura representativa; (v) respeito à lei e aos direitos humanos em todos os níveis de governo; (vi) uma estrutura institucional pluralista; e, (vii) a liberdade de imprensa.
Perspectivar a opinião de Denhardt (2000) que sintetiza os três atributos do Novo Serviço Público,
como sendo: (i) simultaneamente mais heterogéneo e menos ligado ao serviço público tradicional. Mais desconcentrado, numa rede de estruturas de governança, com ética de serviço público que restabelece a centralidade dos cidadãos e o interesse público; (ii) as regras são incorporadas em novas estruturas de governação que estão vinculados às forças de mercado, onde existem influências mais fortes no novo serviço público por causa de seu alcance e poder; e, (iii) a flexibilidade caracteriza o novo serviço público criando um mundo de trabalho em que os vínculos são temporários e podem ter consequências de grande envergadura para o serviço público, tal como o conhecemos (tradicional).
Ressalvar o que significa governação e boa governação (MOREIRA et al, 2010, p. 41, citando MOREIRA
e TELES, 2009), a primeira entendida como um conceito positivista, ao analisar “o que é”, enquanto a boa governação seria vista como um conceito normativo que analisaria “o que deve ser”.
Perspectivar a comparação entre Administração Pública Tradicional, Nova Gestão Pública e
Governação, bem ilustrada na figura seguinte (cfr. fig. 11), onde se argumenta que a Gestão do valor público permite descobrir formas de alinhar um compromisso alargado com o pluralismo e a competição, não no sentido de espremer produtividade, mas tendo em vista incorporar o sentido de serviço público e de compromisso que existe dentro das agências públicas, de forma a extrair valor público (idem, p. 49).
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fiigg.. 1111:: Administração Pública Tradicional, Nova Gestão Pública e Governação
Administração Pública Tradicional Nova Gestão Pública Governação – Gestão do Valor Público CHAVE
PÚBLICA A Legislação O Serviço O Cidadão
OBJECTIVO