Após esse percurso de destacar as concepções centrais da política de assistência social no Brasil, Chile, Venezuela e Bolívia e, na sequência, de evidenciar as categorias que emergem de alguns documentos de organismos internacionais que orientam as políticas econômicas e sociais para a América Latina, nesta seção busca-se sistematizar os significados e concepções que tais categorias guardam nas produções teóricas dos principais autores das ciências sociais do final do século XX, no cenário internacional.
Resgatando as categorias centrais que apareceram na sistematização das legislações dos países estudados, elenca-se: no Brasil – Família, Vulnerabilidade e Risco Social, Território, Convivência Familiar e Comunitária; no Chile – Combate à Pobreza, Família, Oportunidades, Capacidades, Capital Social; na Venezuela – Participação, Estado de Necessidade, Família, Corresponsabilidade; Bolívia – Desenvolvimento Integral; Território; Comunidade; Autogestão.
Outras categorias também podem ser encontradas nas legislações aqui utilizadas. No entanto, para este estudo, salientam-se aquelas que guardam aproximações teóricas e políticas com as categorias centrais, com as quais partiu-se para este estudo. Apesar dessas que foram sistematizadas aqui serem diferentes, ou mesmo mais numerosas do que nossas indicações iniciais, o que se busca aqui é desvendar significados e aproximações entre si.
Inicia-se com a categoria vulnerabilidade e risco social. Partindo das legislações dos países, seu uso é unânime. Nos quatro encontram-se passagens que expressam sua concepção dentro de suas legislações ou da proteção social. Ela vem acompanhada em sua concepção,
muitas vezes dos termos pobreza e extrema pobreza e, também, dos termos marginalidade, exclusão.
No Brasil, ao fazer referência ao texto da política nacional de assistência social, pode- se eleger inúmeras passagens que se atêm a essa categoria, desde a apresentação dos objetivos, ao referir-se à finalidade das proteções afiançadas (reduzir ou prevenir as vulnerabilidades), mas, principalmente, ao dirigir-se à condição social das famílias, eixo de direcionamento e matriz das ações que orienta. A centralidade que tal termo possui na política de assistência social, no país, promove a legitimação dos termos vulnerabilidade e risco social no campo da assistência social. Resgatando brevemente a legislação chilena, ela também usufrui com clareza da concepção de vulnerabilidade, como o faz a legislação brasileira.
Mesmo com apenas duas menções à categoria, a legislação venezuelana também se refere à vulnerabilidade, também remetendo à situação social do público alvo de sua proteção social. Já na legislação boliviana, em seu segundo artigo, ao estabelecer os objetivos do programa, os termos de vulnerabilidade e risco são citados, não sendo a única passagem que se refere a esse termo, havendo cinco outras no breve texto legal que se refere a ele.
Mesmo considerando uma perspectiva distinta de Brasil e Chile, mas próxima de Venezuela ao se referir ao desenvolvimento integral comunitário como uma novidade, as passagens do texto ao termo vulnerabilidade são explícitas e, inclusive, aninham mais de um termo em comum. É o que aparece no marco boliviano ao instituir os programas vinculados às comunidades:
Comunidades solidarias: dirigidas al reconocimiento, restitución y potenciamiento de capacidades, oportunidades, proyecciones y derechos de los sujetos con mayor vulnerabilidad, discriminación y marginalidad, enfocando las intervenciones en niños, niñas, adolescentes, discapacitados y adultos mayores (BOLIVIA, 2007, p. 6)93.
Essa passagem auxilia em nossa afirmação: vulnerabilidade e desenvolvimento de capacidades são termos encontrados, sendo a base de definição da política de proteção boliviana. Seu eixo de atuação enfatiza a prática comunitária como um de seus focos de atuação, juntamente com desenvolvimento de programas destinados às crianças, jovens e mulheres, havendo um misto de termos envolvidos, que na composição da legislação manifestam proximidades com a concepção teórica que a categoria expressa.
93 Comunidades solidarias: voltadas ao reconhecimento, restituição e reforço das capacidades, oportunidades,
perspectivas e direitos dos sujeitos com maior vulnerabilidade, discriminação e marginalidade, intervenções com foco em crianças, adolescentes, pessoas com deficiência e os idosos” (BOLIVIA, 2007, p. 6, tradução nossa).
Pode-se afirmar, portanto, que a categoria vulnerabilidade e risco social (separada ou individualmente – vulnerabilidade e risco) é utilizada nos quatro países, com maior intensidade no Brasil e no Chile e menor na Venezuela e na Bolívia.
Seguindo hipótese aqui delineada, cabe agora referenciar se essas categorias são orientações dos documentos dos organismos internacionais, pressuposto de pesquisa apontado na introdução desta tese e que importa explorar. Devido à amplitude dos documentos, a diversidade de seus temas e, principalmente, os limites desta pesquisa, há um documento que referencia com ênfase a categoria de vulnerabilidade, necessária para as evidências buscadas.
Conforme estudo nos referidos documentos, realizado até aqui, a categoria é devidamente apresentada e sua concepção clarificada no Relatório do Banco Mundial de 2001, conforme passagem já apresentada acima, “vulnerabilidade é o risco de que uma família ou um indivíduo venha a passar eventualmente por um episódio de pobreza em função de renda ou saúde”, mas prontamente esclarece que “vulnerabilidade também significa a probabilidade de exposição a diversos outros riscos (violência, crime, catástrofes naturais, ser tirado da escola) (BANCO MUNDIAL, 2001, p. 19).
Ao nominar a situação social em que as pessoas são submetidas em função dos impactos e consequências a que a sociabilidade capitalista nos condiciona, que impactam todas as esferas da vida social, o documento do Banco Mundial consolida uma terminologia que seria difundida nas legislações sobre a proteção social em alguns países, conforme os quatro aqui estudados. Verifica-se que vulnerabilidade e risco são categorias associadas à pobreza, mas que se apresentam como novas categorias para designar novas condições vindas dos impactos da modernidade em uma nova fase, já com desdobramentos das condições sociais vindas das consequências do desenvolvimento capitalista. É ainda no documento do Banco Mundial de 2001 que é mencionada a vulnerabilidade ao medo, associada às dimensões da pobreza, como consequência do aprofundamento dos estudos e conhecimentos sobre ela.
Não há necessidade de maiores desdobramentos para se afirmar as origens dessa concepção. Ulrich Beck (2010 [publicação original datada de 1986]), em prolongada discussão, apresenta os desdobramentos da modernidade, especialmente no século XX. Já em seu primeiro parágrafo afirma:
Pobre em catástrofes históricas este século na verdade não foi: duas guerras mundiais, Auschwitz, Nagasaki, logo Harrisburg e Bhopal, e agora Chernobyl. Isso exige precaução na escolha das palavras e aguça o olhar para singularidades históricas. Todo o sofrimento, toda a miséria e toda a violência que seres humanos infligiram a seres humanos eram até então
dissidentes, comunistas etc. [...] isso tudo continua a existir e, ao mesmo tempo, desde Chernobyl, deixou de existir. É o fim dos “outros”, o fim de todas as nossas bem cultivadas possibilidades de distanciamento, algo que se tornou palpável com a contaminação nuclear. A miséria pode ser segregada, mas não os perigos da era nuclear. E aí reside a novidade de sua força cultural e política. Sua violência é a violência do perigo, que suprime todas as zonas de proteção e todas as diferenciações da modernidade (BECK, 2010, p. 7, grifos do autor).
Os perigos, portanto, são muitos. Ao mesmo tempo, também outros. No calor do desastre nuclear que datava do mesmo ano de publicação do livro, Beck atentava para uma análise das consequências da modernidade enquanto impactos físicos, biológicos e, no desenvolver de seu livro, os impactos naturais do modo como se estava organizando a sociedade naqueles anos 1980. O que ele anota nessa passagem, em suma, é que o que nos afligia enquanto seres humanos, até pouco tempo antes, esteve direcionado à pobreza e à miséria, fenômenos que, no final do século XX, já não mais bastava para compor as preocupações da modernidade.
É claro que essas palavras iniciais são desenvolvidas com atento cuidado e, quanto a esse “perigo” cujas origens se deslocaram dos públicos específicos para a população em geral, são tratados então como os “riscos” a que se está submetido em tempos de tantas adversidades. Nos termos do autor:
Na modernidade tardia, a produção social de riqueza é acompanhada sistematicamente pela produção social de riscos. Consequentemente, aos problemas e conflitos distributivos da sociedade da escassez sobrepõem-se os problemas e conflitos surgidos a partir da produção, definição e distribuição de riscos científico-tecnologicamente produzidos (BECK, 2010, p. 23).
Para Beck (2010), a distribuição de riscos dentro da modernização é uma dimensão crucial da sociedade de risco, mas é apenas uma das suas dimensões. Somam-se a ela as situações globais de risco aí surgidas e a dinâmica de conflito e desenvolvimento social e político que essa distribuição de risco contém. Segundo o autor, “é a junção dos dois aspectos, a soma dos riscos e inseguranças, sua intensificação ou neutralização recíproca, que constitui a dinâmica social e política da sociedade de risco” (BECK, 2010, p. 107).
É a ideia de uma nova modernidade que imprime mudanças e transformações advindas do desenvolvimento da ciência e da tecnologia que, conforme o autor, geram problemas e conflitos distintos daqueles historicamente vinculados à transformação capitalista e da sociedade industrial. O pressuposto, aliás, é de que se avançou no desenvolvimento das forças produtivas e evoluiu-se na história da humanidade. De acordo com Beck (2010, p.47), “a
generalização dos riscos da modernização é desencadeada numa dinâmica social que não mais pode ser abarcada e concebida em termos de classe”.
A ideia-mestra teórica, a ser elaborada com esse propósito, pode ser mais facilmente exposta em uma analogia histórica: assim como no século XIX a modernização dissolveu a esclerosada sociedade agrária estamental e, ao depurá-la, extraiu a imagem estrutural da sociedade industrial, hoje a modernização dissolve os contornos da sociedade industrial e, na continuidade da modernidade, surge uma outra configuração social (BECK, 2010, p. 12-13, grifos do autor).
Para não dispersar esta argumentação, compor a sequência da argumentação de Ulrich Beck é útil para evidenciar os laços teóricos de tais categorias e desvendar seu significado político. Se, originalmente, portanto, o risco é desenvolvido com exaustão por Beck (2010), referenciando as características da atual modernidade (para ele já expressão de uma nova modernidade), o intuito é compreender a utilização dessas categorias para a área social, mais precisamente para o combate/redução da pobreza e para as políticas sociais, especialmente a de assistência social.
Tal esclarecimento, no entanto, não está explícito nas produções teóricas que buscam explicações gerais sobre a sociedade. Mas é possível, durante as aprofundadas argumentações do autor, constatar que vínculo ele estabelece entre os traços mais gerais sobre a sociedade e a forma com que seus conceitos podem ser incorporados ao fazer referência às orientações sobre as políticas sociais e às políticas de combate à pobreza. É claro que a adaptação de tais conceitos sobre as condições sociais de vida da modernidade, para as condições sociais de vida que as políticas sociais buscam cobrir nas orientações dos documentos oficiais, não demandaram grandes esforços, visto a aproximação entre as categorias, termos e conceitos.
Ao desenvolver seus argumentos favoráveis ao estabelecimento de uma sociedade do risco, especificamente ao argumentar sobre as causas e condições da pobreza que se estrutura no novo contexto histórico, forjado a partir dos anos 1970 e 1980 com o crescimento das taxas de desemprego, Beck (2010) vê a pobreza não mais atrelada a uma condição de classe, mas, sim, como uma condição que pode ser enfrentada por qualquer pessoa que, em condições de estabilidade da proteção social do emprego fixo, passa a ser suscetível a entrar na pobreza.
Dito de outra forma, nesse fragmento de democratização do desemprego em massa reside também um tanto de repartição da carência, um tanto de nivelamento de oportunidades por baixo. A isto corresponde um determinado modelo biográfico de distribuição. O que antes era consignado como destino coletivo, é hoje – com muitas ressalvas – distribuído biograficamente de modo transversal, por assim dizer. Dito esquematicamente: as contradições da desigualdade social emergem novamente como contradições entre momentos da vida no interior de uma biografia (BECK, 2010, p. 139).
Apesar de o próprio autor indicar, na sequência dessa formulação, que essa assertiva está excessivamente formulada, exagerando a tendência que se pode observar, o que fica aparente é que a pobreza é uma exposição permanente ao risco. Sob condições que passam pelo desemprego e por “aposentados precoces, trabalhadores ocasionais e por pessoas que sequer podem mais contar com algum tipo de acesso ao trabalho” (BECK, 2010, p. 134), são expostas de maneira individualizada, como um destino pessoal e individual em que “a unidade referencial atingida pelo raio do desemprego e da pobreza já não é o grupo, a classe ou a camada social, mas o indivíduo de mercado em suas circunstâncias específicas” (ibidem). Seguindo seu raciocínio, em torno do desemprego se aplicam as possibilidades de risco em que “essa evidente estruturação social do desemprego, que se torna cada vez mais dura, é acompanhada por uma ampla dispersão do desemprego, que há tempos o liberou objetivamente do estigma de uma “questão de classe”, gerando sua “normalização” (idem, p. 135).
Mais do que isso, o que Beck (2010) anuncia é que o fantasma do desemprego, além de não possuir mais um elo com uma classe específica, também não se expressa apenas em um determinado momento da vida. Para ele, as mesmas pessoas podem passar pelo desemprego por várias vezes, com intervalos, ao longo da vida. “Em sua distribuição como destino individual especificado por fases da vida, o desemprego já não é um destino de classe ou de grupos marginais, uma vez que foi generalizado e normalizado. A distribuição especificada por fases da vida caracteriza também a nova pobreza” (BECK, 2010, p. 137).
A ideia é a de que não há um momento em que as pessoas são expostas ao risco, mas, sim, há uma parcela substantiva que passa a vida exposta a eles. Com isso, existem fases de risco, ou seja, vulnerável a passar pelo desemprego e se expor à pobreza. Em muitas situações, o que ocorre é que, em um desses momentos de dificuldades ou desemprego, ao entrar na pobreza, algumas pessoas não saem mais dela. Portanto, vivem em situação de risco social e vulnerabilidade. Essa situação, vale salientar, não é mais coletiva, como o foi durante séculos, mas, sim, particular e individual.
As diferenças sociais de classe perdem sua feição no mundo da vida e, com sua perda, desvanece-se a noção de mobilidade social, no sentido de uma troca de indivíduos entre os grandes grupos perceptíveis, algo que ainda durante uma boa parte do século XX fora um tema social e político de grande força na geração de identidades. Isto não significa de modo algum a superação das desigualdades, mas somente sua redefinição, segundo os termos de uma individualização dos riscos sociais (BECK, 2010, p 147). Conforme se pode perceber na exposição das ideias e concepções de Ulrich Beck, a sociedade do risco — ou outra modernidade — desenvolve uma clara concepção de como
pensar as transformações econômicas e sociais contemporâneas, imprimindo nomenclatura específica para a condição social das pessoas, a qual foi utilizada nos documentos oficiais dos organismos internacionais e incorporada às legislações dos países. Constata-se, sem dúvidas, que se trata da concepção encontrada ao longo deste estudo e expresso nas passagens dos documentos. É a noção de exposição a uma condição de risco social que é encontrada para designar não somente a forma explícita da pobreza, mas, também, aquela pobreza (tanto econômica como de outras dimensões) que pode se manifestar a qualquer momento em razão das contingências da vida.
Reitera um sentido e um significado que adentra na esfera ídeo-política e tenta desmobilizar o sentido de classes sociais que são antagônicas entre si. Principalmente porque carregam projetos societários substancialmente distintos entre si. Beck (2010) — que, em suas concepções, objetiva criar uma ideia de que as razões de classe não estão mais postas na ordem da nova modernidade, visto que a situação de risco se difunde entre a maioria — posiciona-se claramente fora desse debate. Mas, também, o deslegitima, argumentando que essa não é a situação a ser discutida e que já foi ultrapassada. Negar o caráter de classe significa negar a condição mais clara da nossa modernidade, que o sistema de produção e reprodução social capitalista não foi superado e sua lógica baseia-se na exploração da força de trabalho em oposição à acumulação concentrada da riqueza.
Ao desvendar a concepção ídeo-política que a categoria vulnerabilidade e risco social carrega, e antes de esmiuçar as características centrais da nova modernidade, na qual outros autores, como Antony Giddens e Scott Lash são teóricos imprescindíveis, buscam-se outras categorias que emergem nas legislações dos países estudados e dos organismos internacionais. Passa-se, então, para as categorias de oportunidades e capacidades.
O desenvolvimento de capacidades e geração de oportunidades são termos recorrentes na legislação dos quatro países. Pode-se constatar nesta passagem da legislação Venezuelana:
Proceso de desarrollo de capacidades y creación de oportunidades en los órdenes económico, social y político para que los individuos, familias o grupos sujetos de protección de esta Ley, puedan reincorporarse a la vida comunitaria con pleno respeto a su dignidad, identidad y derechos sobre la base de la igualdad y equidad de oportunidades para una vida activa y productiva (VENEZUELA, 2005, p. 7).
Na legislação boliviana, a geração de oportunidades e ativos sociais aparece como uma estratégia da política de proteção social e desenvolvimento integral. Na legislação brasileira não há uma ocorrência em que explicitamente expresse esse sentido encontrado
aqui. No entanto, sua aparição mais emblemática e expressiva encontra-se na legislação chilena. Os verbos utilizados, atrelados às oportunidades e capacidades, são: criar, consolidar, desenvolver, apresentando-se, também, na situação da legislação chilena atrelada à situação de vulnerabilidade. Ou seja, há que oferecer oportunidades para que as pessoas em situação de vulnerabilidades desenvolvam suas capacidades e, assim, possam criar estratégias para sair dessa situação social. A desigualdade de oportunidades é um dos fatores eleitos para justificar a pobreza e a vulnerabilidade social.
Quanto aos documentos dos organismos internacionais, no Relatório sobre o
Desenvolvimento Mundial de 1990 ambas as categorias aparecem vinculadas, como uma
estratégia para obter avanços rápidos e politicamente sustentáveis na qualidade de vida dos pobres, que compete criar oportunidades para desenvolver capacidades.
Vinculada à categoria de pobreza, a falta de oportunidades também é utilizada no documento do FMI de 1999, Aspectos operativos de los documentos de estrategia de lucha
contra la pobreza. No documento da CEPAL de 2000, Equidad, desarrollo y Ciudadanía, a
promoção de oportunidades também aparece, ligada a uma necessária proteção social a ser estruturada na sociedade que busca maior equidade.
De forma sistematicamente bem desenvolvida também aparece no documento do BID de 2001, o Reducción de la pobreza y fortalecimiento del capital social y la participación. Nesse documento, promover oportunidades para os pobres é uma dimensão de uma estratégia integral para redução da pobreza (que contempla cinco outras dimensões, uma delas que menciona o capital social).
Finalmente, a igualdade de oportunidades, mesmo não sendo categoria central, também aparece no documento da CEPAL de 2004, Desarrollo Productivo en Economías
Abiertas, estabelecendo vinculação da igualdade de oportunidades com a equidade para
promoção da coesão social tanto desenvolvida no documento. Pois bem, não são poucas nem tampouco tímidas as passagens a esses termos, e deseja-se aqui desenvolver suas concepções para compreender seus significados.
Oportunidades e capacidades também possuem, dentro das recentes produções das ciências sociais, uma vinculação teórica reconhecidamente explícita. Amartya Sen empenhou esforços para desenvolver o conceito de desenvolvimento atrelado ao de liberdade. É nessa discussão que as oportunidades e as capacidades aparecem numa trama teórica, que trata o tema da pobreza e da desigualdade a partir da privação de capacidades e não somente como privação de renda ou riqueza. O que promove o acesso às oportunidades para gerar seu bem-
estar e conquistar aquilo que mais valoriza é dar capacidades para esse exercício, cujo acesso à renda não se traduz suficiente.
Existem boas razões para que se veja a pobreza como uma privação de capacidades básicas, e não apenas como baixa renda. A privação de capacidades elementares pode refletir-se em morte prematura, subnutrição significativa (especialmente de crianças), morbidez persistente, analfabetismo muito disseminado e outras deficiências (SEN, 2000, p. 35). Quanto às oportunidades, o autor apresenta as oportunidades sociais com um tipo de liberdade instrumental juntamente com as liberdades políticas, as facilidades econômicas, as