Existem alguns estágios que a despesa pública deve percorrer. A Lei n.º 4.320/64 dispõe de três fases obrigatórias, nesta ordem: empenho, liquidação e pagamento. O Manual Nacional das Despesas sugere três etapas para a despesa orçamentária – planejamento e contratação, execução, e controle e avaliação.
Ainda podem ser citados os estágios da despesa segundo a doutrina de alguns autores. Silva (2004, p.154) aborda quatro estágios para a despesa pública: fixação, empenho, liquidação e pagamento; Angélico (1994) aborda seis estágios: programação da despesa, licitação, empenho, liquidação, suprimento e pagamento; e Cruz (1988, p.90-91), acrescenta aos seis últimos apresentados, os estágios de tomada de contas e retroalimentação.
Portanto, com fins de apresentar os estágios da despesa orçamentária de forma mais abrangente, foram abordados a Lei n.º 4.320/64, o Manual Nacional da Despesa, além dos autores supracitados.
a) Programação ou fixação da despesa: esta etapa foi abordada por Cruz, por Silva e pelo
Manual Nacional da Despesa.
Segundo Cruz (1988, p.90), o estágio de programação é a “compatibilização da previsão de gastos com o ingresso de receitas e sistematização de normas organizacionais e preferenciais entre os diversos tipos de gastos”.
Silva (2004, p.154), defende que a despesa é fixada, “quando impõe restrição ao próprio Poder Legislativo, vedando a concessão de créditos ilimitados, e proibindo a abertura de crédito especial ou suplementar sem prévia autorização legislativa e, ainda, a transposição de recursos de uma categoria de programação para outra”.
Segundo o Manual Nacional da Despesa (2008, p.116), “a fixação da despesa orçamentária insere-se no processo de planejamento e compreende a adoção de medidas em direção a uma situação idealizada tendo em vista os recursos disponíveis e observando as diretrizes e prioridades traçadas pelo governo”.
O Manual ainda estabelece que “a programação orçamentária e financeira consiste na compatibilização do fluxo dos pagamentos com o fluxo dos recebimentos, visando o ajuste da despesa fixada às novas projeções de resultados e da arrecadação”. Esta programação visa impedir que haja déficits orçamentários.
Esta fase da despesa se refere ao momento em que se definem as despesas a serem realizadas segundo os recursos disponíveis, que na teoria, segundo dispôs Silva, impõe restrições ao Poder Legislativo.
b) Empenho: este estágio foi abordado pelos autores Cruz, Angélico, Silva, pela Lei n.º
4.320/64 e pelo Manual Nacional da Despesa.
Segundo o art. 58, da Lei n.º 4.320/64, “o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”.
Existem três modalidades de empenho: ordinário ou normal, por estimativa e global. Em alguns casos especiais, a legislação prevê a dispensa da emissão de nota de empenho, porém, o empenho é obrigatório, ou seja, o empenho sempre existirá, o que pode ocorrer é a inexistência do documento que consubstancia este registro.
Segundo Cruz (1988, p.93), o empenho “significa a intenção de compra ou contratação estabelecida entre o setor público e terceiros”. Uma relação Estado-credor, o mesmo autor defende que o empenho “para o setor público é uma obrigação futura e para o credor é uma garantia equivalente ao fechamento de um pedido comercial”.
Angélico (1995, p.85), defende que “o momento de realizar esse estágio é aquele imediatamente após a homologação ou concomitantemente com a assinatura do contrato, entrega do pedido de fornecimento de mercadorias, autorização para início de obra ou serviço”.
Para Silva (2004), o empenho deve ser anterior à realização da despesa, respeitando os limites dos créditos orçamentários. O autor (2004, p.155) defende ainda, que “desse modo, o empenho cria, para o poder público, a obrigação de pagar [...]”; e ainda que o empenho compreende as fases de: licitação ou sua dispensa, autorização e formalização.
O Manual Nacional da Despesa (2008, p.117) dispõe que o empenho “consiste na reserva de dotação orçamentária para um fim específico”. Como a despesa não pode ser realizada sem empenho antecedente, depreende-se a responsabilidade do ordenador de despesa quando da autorização ou não do empenho. Este pode vir a se responsabilizar pelo pagamento do empenho se a autorização for feita de maneira indevida.
c) Licitação: esta etapa foi abordada pelos autores Cruz, Silva, Kohama, Angélico e pelo
Este estágio da despesa acontece após a programação, por meio das cotas trimestrais. Em princípio, toda e qualquer aquisição de bens e/ou serviços deveria ser precedida de licitação, porém isto não é regra geral.
Para Cruz (1988, p.90), o processo de licitação consiste em “consulta obrigatória e prévia aos candidatos para fornecimento de materiais e/ou prestação de serviços cujo valor seja considerado expressivo”.
Segundo Angélico (1995, p.66), “licitação é o procedimento administrativo que tem por objetivo verificar, entre vários fornecedores habilitados, quem oferece condições mais vantajosas”.
Segundo Kohama (2008, p.100):
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
O Manual Nacional da Despesa dispõe acerca do processo de licitação, como um processo que visa garantir isonomia de direitos, objetivando suprir as necessidades públicas, sempre de acordo com os princípios constitucionais de legalidade, publicidade, dentre outros.
Existem seis tipos de licitação: as modalidades concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão são instituídas pelo art. 22 da Lei n.º 8.666/93, sendo que a modalidade de leilão foi alterada pela Lei n.º 8.883/94, e pregão, a mais nova modalidade é apresentada no art. 1º da Lei n.º 10.520/2002.
d) Liquidação: este estágio foi abordado por Silva, pela Lei n.º 4.320/64 e pelo Manual
Nacional da Despesa.
O art. 63 da Lei n.º 4.320/64, define que “a liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito”. O §1° deste artigo descreve que o objetivo neste procedimento de verificação é apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
O §2º, do art. 63 da mesma lei, dispõe que o processo de liquidação da despesa tem por base: o contrato, ajuste ou acordo respectivo, a nota de empenho e os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.
Para Silva (2004, p.158), “a liquidação da despesa é o ato do órgão competente que, após o exame da documentação, torna, em princípio, líquido e certo o direito do credor contra a Fazenda Pública”. A liquidação é a própria materialização e reconhecimento do crédito de um terceiro contra um órgão público.
O Manual Nacional da Despesa trata desta fase da despesa como um desmembramento da Etapa Execução, que segundo o mesmo, consta os estágios obrigatórios da despesa orçamentária (empenho, liquidação e pagamento).
e) Suprimento: esta etapa foi aborda por Cruz, por Piscitelli, pela Lei n.º 4.320/64 e pelo
Manual Nacional da Despesa.
Angélico (1995, p.67), defende que “Suprimento é o estágio da despesa em que o Tesouro Público entrega aos agentes pagadores os meios de pagamento para liquidação dos compromissos financeiros marcados para determinado dia ou período”.
A Lei n.º 4.320/64, não defende este estágio como obrigatório, porém, o art. 68 da referida Lei dispõe acerca de suprimento, também denominando como regime de adiantamento, conforme a seguir:
O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.
Piscitelli et al (1990, p. 94), dispõe acerca desta fase, quando defende que suprimento de fundos “é a modalidade de realização de despesa através de adiantamento concedido a servidor, para prestação de contas posterior, quando não for realizável o pagamento utilizando-se os serviços da rede bancária”.
O Manual Nacional da Despesa (2008, p.83), estabelece que “o suprimento de fundos é caracterizado por ser um adiantamento de valores a um servidor para futura prestação de contas”. E ainda, defende que, para ser liberado recurso ao suprido, a despesa deve passar pelos três estágios de empenho, liquidação e pagamento.
f) Pagamento: esta etapa foi aborda por Giacomoni, Silva, pela Lei n. º 4.320/64 e pelo
Manual Nacional da Despesa.
Este é o último estágio da despesa, segundo a Lei n.º 4.320/64, o art. 64 da referida lei defende que “a ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga”.
Ainda sobre pagamento, o artigo seguinte da mesma Lei determina que “o pagamento da despesa será efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente instituídos por estabelecimentos bancários credenciados e, em casos excepcionais, por meio de adiantamento”.
Segundo Silva (2004, p.159-160), “o pagamento é o ato pelo qual a Fazenda Pública satisfaz ao credor e extingue a obrigação [...]”. Para Giacomoni (1992, p.211), “a ordem de pagamento, assim como a ordenação da despesa (no Empenho), é de competência da principal autoridade de cada entidade governamental ou órgão público”; subtende-se assim, o ordenador de despesas (gestor financeiro federal, estadual ou municipal).
O Manual Nacional da Despesa (2008, p. 117), dispõe que “o pagamento consiste na entrega de numerário ao credor por meio de cheque nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser efetuado após a regular liquidação da despesa”.
Silva, Giacomoni e outros apresentam o pagamento como último estágio da despesa pública. Porém, ressalta-se que outros possuem outro entendimento, como Cruz, que defende a existência de outros estágios, conforme tratado a seguir.
g) Tomada de Contas: esta etapa foi abordada apenas pelo autor Cruz.
Esta etapa se relaciona à prestação de contas à contabilidade referente às despesas efetuadas. Cruz (1988) defende que a prestação de contas é de caráter obrigatório por aqueles que utilizam os recursos do Estado. O mesmo autor (1988, p.95) cita o art. 81 do Decreto-lei n.º 200 de 1967, que dispõe que “todo ordenador de despesa ficará sujeito a tomada de contas, realizada pelo órgão de contabilidade e verificada pelo órgão de contadoria interna, antes de encaminhada ao Tribunal de Contas (art. 32)”.
O mesmo autor ainda defende que, quem realizar a despesa pública na administração direta ou indireta, deverá prestar contas, e ainda sugere que este procedimento deveria ser realizado “à população, via Legislativo e com o auxílio de um Tribunal de Contas”, o que contribuiria inclusive para o melhor acompanhamento das contas públicas por parte dos cidadãos.
h) Retroalimentação: este estágio foi abordado apenas pelo autor Cruz.
Este estágio está relacionado ao retorno de informações referente ao efeito causado pela execução das despesas, ou ainda, a integração entre planejamento e execução. Para Cruz (1988, p.95-96), “a integração entre o orçamento e o planejamento de longo prazo são desafios que a administração pública não tem conseguido enfrentar satisfatoriamente”.
O autor defende a relevância do acompanhamento em todo o processo orçamentário quando dispõe que “não temos dúvida em afirmar que o estudo, implantação e acompanhamento da eficiência e eficácia dos gastos públicos é a via obrigatória por onde passará a solução desse impasse”.
Partindo-se do pressuposto que o controle em todo o processo orçamentário é essencial para maior eficiência com os gastos públicos, acredita-se que, com base em análise de dados e fatos passados, alcança-se um melhor aproveitamento presente e futuro.
3 RESULTADOS DA PESQUISA