A representação nesses espaços evidencia complicadores, uma vez que a delegação não se dá nos termos formais do processo eleitoral-partidário. A delegação formal pode nem ocorrer e nem por isso trata-se de um caso de participação direta, pode ser até que inexistam mecanismos nos quais os representados tenham a chance de interferir no desempenho do representante. “Muitas vezes é o representante que pauta o representado, percebendo oportunidades e dando voz a algo que não foi previamente acordado com sua base” (SOUZA e LIMA, 2011: 120).
Posta em debate, a representação nesses espaços pede a discussão, portanto, do seu caráter, que se refere à efetividade e qualidade do mandato representante.
Seria representativo aquele que de fato dá voz aos representados na assembleia, sendo fiel a estes, mas autônomo para decidir. Fiel porque está sempre em contato com o representado e conhece suas perspectivas e necessidades, mas autônomo porque pode tomar decisões sem consultar a cada momento suas bases. Responsabilizando-se pelas decisões que toma em nome de outros, o representante pode ser avaliado pelos representados. Ainda sobre o atributo da representatividade é comum que se assuma que, para que o representante seja fiel aos representados, é importante que ele faça parte do mesmo grupo social deles (Ibidem: 121).
Souza e Lima (2011:119-132) realizaram pesquisa por meio dos institutos Pólis e Inesc e identificaram, junto aos conselhos gestores, fatores de legitimação representativa, que envolvem, entre outros, a história pessoal associada ao tema da política; eleições; militância em entidades sindicais e outras associações de interesses relacionados ao tema; experiência acadêmica em torno do assunto que se discute nos conselhos; e trabalho técnico reconhecido na área de atuação do conselho.
Por meio de entrevistas realizadas junto a integrantes dos conselhos nacionais de assistência social, de segurança alimentar e dos direitos da criança constataram que o “envolvimento dos representados não é uma exigência do processo de escolha de representantes nos conselhos” (Ibidem: 127). E puderam identificar, dada a constância da presença de determinados integrantes e determinados grupos, que o processo pode acabar por criar o que denominaram “diversidade homogênea”. Isto é, ainda que representando diferentes estratos sociais, a composição dos conselhos pode ser formada por sujeitos que se reconhecem e constroem um debate “cristalizado no tempo”, propiciado pela pacificação das divergências, situação que colabora para que “ideias, interesses e opiniões que não fazem parte da diversidade homogênea sejam marginalizados, deixados de lado” (Ibidem: 127).
Com respeito ao vínculo do representante com o representado, a pesquisa constata o risco de que os conselhos sem a adoção de medidas que deem publicidade a suas decisões e sem o compromisso de repassar os debates ali ocorridos para os representados, possam vir a ter sua legitimidade contestada. A representatividade estaria ligada, portanto, ao estabelecimento de vínculos estreitos com a população representada, de modo que o
controle democrático estivesse garantido. Tal situação contribui para que as medidas adotadas sejam legitimadas junto aos órgãos governamentais aos quais se dirigem.
Logo, constatam-se os limites representativos desses espaços, ainda que também se constate seu relevante papel na ampliação das políticas públicas em que estão envolvidos.
Tais espaços não podem carregar sozinhos, portanto, nem o peso de reunirem todas as expectativas em torno da ampliação democrática, nem o de serem responsáveis pela aplicação ou falta de aplicação das propostas em torno das quais de um lado agregam o movimento social e, de outro, negociam junto aos governos. Não devem ser, portanto:
tomados como panaceia para enfrentar a exclusão social e política de trabalhadores, movimentos sociais e organizações da sociedade civil, ou instâncias privilegiadas da disputa hegemônica. Seu escopo de ação limita-se a formulação de políticas públicas, uma dentre as inúmeras arenas e questões sobre as quais as disputas por hegemonia se realizam (FERRAZ, 2005:65).
Concorda-se, aqui, com essa avaliação, que redireciona a atenção para as políticas formuladas nesses espaços, exigindo que sejam examinadas quanto a sua capacidade de expressar as demandas dos grupos sociais ali presentes; quanto à qualidade dessas políticas, verificando de que maneira articulam a concretização dos direitos sociais; e, ainda, quanto a sua capacidade de articulação, cujo propósito é tanto conquistar o acolhimento dessas demandas junto aos órgãos governamentais, quanto fiscalizar sua implementação.
Assume-se que tais movimentos apontam na direção da abertura de espaços participativos e representativos, para além dos procedimentos eleitorais mais clássicos, e que buscam inovar nas alternativas de interferência cidadã na gestão dos interesses públicos. É necessário, no entanto, verificar se tais inovações conseguem superar as velhas práticas políticas, associadas ao clientelismo e ao patrimonialismo (Neves, 2012) e ao transformismo caracterizado pela prática de mudar de perspectiva: passar a defender interesses diferentes daqueles cuja prática motivou a constituição do movimento participativo.
Tendo em conta esse movimento, que vai do elevado potencial de democratização, ao desafio de evitar práticas antitéticas a esse mesmo processo, faz-se, agora, um esforço de análise mais específica a respeito das conferências nacionais. Para tanto, identifica-se a necessidade de conhecer sua trajetória e refletir sobre sua conformação, sobre os sujeitos que a ela acorrem em busca de dar visibilidades a suas demandas, bem como conhecer seu desempenho frente ao desafio que se propõe a enfrentar, qual seja, o de construir novos
espaços participativos e representativos e, assim, conseguir ser influente na construção de políticas sociais.