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Em nosso país, segundo dados disponíveis em “FUNABEM Ano 20” (1984), perdem- se no tempo as iniciativas de intervenção junto às crianças e aos adolescentes em situação de

risco. É de 1693 o marco inicial, historicamente registrado, da primeira tentativa de providência em favor do “menor desvalido” da então ainda incipiente colônia portuguesa: o Governador Antônio Paes de Sande representa a el-Rei sobre o estado em que ficavam “os enjeitados” na cidade do Rio de Janeiro, morrendo ao abandono. O Rei mandou que os oficiais da Câmara tomassem providências, mas esta alegando falta de recursos, apelou para a Santa Casa de Misericórdia que, então, já costumava atender, em seu hospital, aos que eram deixados à sua porta ou eram órfãos de doentes falecidos em suas enfermarias.

Em 1734, Ignácio Manuel da Costa Mascarenhas, vigário da Freguesia da Candelária, no Rio de Janeiro, desejando “obviar o grande dano espiritual em que caíam muitas mulheres donzelas e órfãs”, solicita licença para o acolhimento de 30 órfãos e pobres, para viverem em clausura “até tomar o seu estado”, sob o “beneplácito do bispo”. Mas a obra não se concretizou, pois exigiu o governador José da Silva Paes que a obra ficasse sujeita à sua fiscalização, e não do bispo, com o que não concordou o vigário.

Em 1738, outra data significativa, o filantropo e irmão da Misericórdia, Romão de Mattos Duarte oferece à Santa Casa de Misericórdia, no Rio de Janeiro – fundada pelo Padre José de Anchieta, em 1582 - a importância de 32:000$000 (trinta e dois mil cruzados) para a criação da Roda dos Enjeitados. Tal quantia era destinada à “compra de propriedades de casas e o dinheiro, dado a juros, para o seu rendimento ser unicamente para criação dos ditos meninos expostos”.

A Roda era uma instituição que veio de Lisboa para o Brasil. Após o donativo de Mattos Duarte, foi exposta na portaria da Santa Casa uma criança enjeitada, batizada por Romão, tendo como padrinho o benemérito doador. A Roda recolhia “os enjeitados” e os internava no Hospital ou fora do estabelecimento; e os filhos de escravos, ali abandonados eram considerados libertos. Segundo Marcílio (2006, p. 57), era um dispositivo de forma cilíndrica, dividida ao meio por uma divisória e fixada no muro ou janela da instituição. No tabuleiro inferior e em sua abertura externa, o expositor depositava a criancinha que enjeitava. Em seguida ele girava a roda e a criancinha já estava do outro lado do muro. Puxava-se uma cordinha com uma sineta para avisar à rodeira que um bebê acabava de ser abandonado. E o expositor furtivamente retirava-se do local sem ser identificado. A partir de 14 de janeiro de 1911, a Roda, no Rio de Janeiro, passou a denominar-se Fundação Romão de Mattos Duarte, ainda existente na atualidade.

Em 1798, Joaquim Francisco do Livramento, ou Irmão Joaquim, ao chegar à Bahia, em fins do século XVIII, viu o desamparo dos meninos órfãos, “inteiramente ociosos, vagando pelas ruas, mas sem sujeição e educação, dormindo pelas portas dos templos e adros

dos conventos”. E, por isso, a 27 de maio de 1798, ele solicita licença para pedir esmolas e espera, “com o auxílio das boas almas”, manter um pequeno asilo. D. Maria I, então rainha de Portugal, autorizou; e o Regente, D. João, aprovou em 1803, ordenando ao governador Cunha Menezes que entregasse ao Irmão Joaquim a Capela de São José de Ribamar. Ali, dois anos depois, estavam abrigados 40 órfãos, o que seria mais tarde o Seminário de São Joaquim, que a 12 de outubro de 1825 ganharia casa nova. Desde o início, “os filhos” de Joaquim do Livramento “cultivavam o espírito a par com ofícios profissionalizantes”. Saiam de lá “preparados para as lutas da vida e perfeitos artistas, podendo resistir às inclemências da sorte. Quem vive do seu braço não pode morrer de fome”, afirmava o Irmão Joaquim.

Em 1902, o Senador Lopes Trovão apresenta o primeiro projeto legislativo defendendo o “direito do menor”. E, 1913, pelo Decreto 21.518, era criado o Instituto Sete de Setembro, no Rio de Janeiro, destinado a atender os menores “desvalidos e infratores”.

Em 1917, verifica-se um outro avanço. Alcindo Guanabara apresenta ao Senado projeto de lei considerando “não criminosos” os menores de mais de 12 e de menos de 17 anos. E em 1927, o Decreto Executivo 17.943-A, elaborado pelo jurista Mello Matos, aprova o Código de Menores, sendo o primeiro a vigorar na América Latina.

Em 1927, o Código de Menores Mello Matos, para tratar do “problema do menor”, focalizava a questão dentro de uma ótica de individualização do problema e estabelecia um enfoque fortemente corretivo: “educar e disciplinar física, moral e civicamente o menor, visto como produto de pais vadios, pobres, irresponsáveis, ou resultante da orfandade”. Aqui a questão era vista em suas origens, não a partir de fatores estruturais, mas como “acidente da orfandade” e da “irresponsabilidade das famílias pobres”. Como o Código firmava uma proposta isolada do chamado, à época, "problema do menor", a solução estaria na simples internação dos menores, a partir do seu confinamento em instituições oficiais que tinham por fim sua "reeducação e readaptação" à sociedade. E foi essa herança histórica que sempre marcou o desenvolvimento das políticas, nesta área, ao longo do tempo.

Em 1941, é criado no Rio de Janeiro, através de Decreto-Lei nº 3.779, o Serviço de Assistência a Menores (SAM), em substituição ao Instituto Sete de Setembro, com a “atribuição de prestar, em todo o território nacional, amparo social aos menores desvalidos e infratores”. Com a criação do SAM, acima mencionado, o Governo Federal, indo além do caráter normativo do Código, assumiu o papel centralizador de executar uma política nacional de assistência, mas sem eliminar a função dos Estados na implementação de políticas de correção e assistência definidas pelo Código de Menores, de 1927.

O SAM tinha a finalidade de "sistematizar e orientar os serviços de assistência a menores desvalidos e delinqüentes internados em estabelecimentos oficiais e particulares". Esta instituição procurou vincular à perspectiva corretiva, objetivos de natureza assistencial, recomendando a importância de estudos e pesquisas e a assistência psicopedagógica aos menores assistidos. Mas, a história mostrou que essa preocupação se limitou ao nível das intenções, tanto pela sua incapacidade de implementar uma política nacional, como em virtude do fracasso das ditas "instituições modelares".

Em 1º de dezembro de 1964, através da Lei Federal nº 4.513, o Governo Militar criou a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM), após a extinção do SAM. A posição do Estado na gestão do SAM tornou-se progressivamente alvo de críticas severas e contundentes de toda a sociedade, inclusive a grande imprensa, que o denominava "escola do crime". Como conseqüência, o regime militar, instaurado em 1964, interveio naquela crítica realidade, com um discurso autoritário de promover mudanças radicais na “política do menor”, sendo fixadas novas diretrizes para uma “política nacional do bem-estar do menor”.

Em decorrência, foram sucessivamente criadas as Fundações Estaduais do Bem-Estar do Menor (FEBEMs) para estruturar o chamado "Sistema Nacional do Bem-Estar do Menor". A lógica desse sistema se dava na centralização das decisões e na orientação da política na própria FUNABEM e na descentralização de sua execução a partir da adoção do modelo fundacional, mais flexível burocraticamente, para desenvolver a tarefa de execução da política em nível estadual.

A criação da FUNABEM, bem como das fundações estaduais, identifica um processo de ampliação da presença estatal na formação da política social que caracteriza o período autoritário pós-64. A justificativa da concentração de recursos financeiros e de poder era a constatação da necessidade de gerenciar, racionalmente, recursos escassos, o que exigia a concentração de poder. Segundo Bierrenbach (1987), a partir do golpe de 1964, com a criação da FUNABEM, os interesses das comunidades foram excluídos dos processos decisórios e submetidos a um controle sistemático, inspirado nos princípios da doutrina de segurança nacional, preconizada pela Escola Superior de Guerra (ESG). A propósito, e nessa perspectiva, afirma a autora que

a doutrina de Segurança Nacional propiciou a repressão a quaisquer manifestações da sociedade, suprimindo-se as liberdades políticas e subjugando-se as consciências. O governo militar tentou conter a insatisfação popular latente e minimizar a tensão, criando mecanismos de cunho social de grande porte com uma imagem de eficiência e eficácia, mas que traziam implícito o nítido alvo de controle social da população. Nessa conjuntura e com essa perspectiva, a FUNABEM

(Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor) desenvolveu, ao longo dos anos, uma política meramente paternalista e assistencialista, quando não reparadora e compensatória das ditas disfunções sociais. (BIERRENBACH, 1987, p.49).

Concebida sob o manto da Escola Superior de Guerra (GERMANO, 2005, p. 54), cuja ideologia passada e repassada era baseada na doutrina da Segurança Nacional, a Política Nacional do Bem-Estar do Menor (PNBEM) passou a sofrer severas críticas de diferentes setores da sociedade. Constatava-se, então, toda a ideologia da ESG repassada através daqueles que faziam seus cursos e ocupavam cargos importantes na administração pública, e que intervinham, diretamente, na definição das ações, em todo o Brasil.

Os aspectos ideológicos presentes na ação estatal brasileira no que se refere ao então chamado "problema do menor” evidenciavam-se nos modelos de atendimento utilizados ao longo do mencionado processo de institucionalização da PNBEM. Dentre esses modelos, pode-se destacar que, nos primeiros anos da PNBEM, deu-se prioridade aos internatos, “que muitas vezes não passavam de ‘presídios juvenis’ mal disfarçados” (NAVES, 2004), quando a FUNABEM desenvolveu uma linguagem própria, classificando as crianças e adolescentes atendidos de acordo com as peculiaridades de cada caso. Nessa classificação, incluíam-se, além dos “infratores”, os meninos abandonados e carentes, conceito este que expressa a naturalização de uma situação construída historicamente. Neste momento histórico, vigorava o Código de Menores de 1979, que era a expressão, no âmbito da cidadania de crianças e adolescentes, do regime social dos governos autoritários que se sucederam ao Ato Institucional nº 5, de dezembro de 1968. Assim, dentro da visão hierárquica e autocrática do regime militar imposto pelo o AI 5, o Código reforçava a figura do juiz como elemento plenipotenciário, apto a decidir sozinho o destino e as medidas aplicáveis aos jovens e crianças tidas como “em situação irregular”. Segundo Naves (2004, p. 71), “bastava uma denúncia para deflagrar o arresto policial e a decisão por rito sumário nas cortes do Juizado”. E acrescenta o citado autor, afirmando que as decisões eram inquestionáveis, irrevogáveis na prática e, em sua grande maioria, de caráter punitivo, sendo a mais comum a internação, muitas vezes decidida em questão de minutos, sem prazo determinado nem salvaguardas especiais que levassem em conta a idade e as peculiaridades de desenvolvimento dos internados.

O sentido de todo o sistema de atendimento era repressor, em consonância com o próprio regime que o desenvolveu. Vivenciava-se um processo de intervenção estatal, de cima para baixo, e não em função de direitos inalienáveis reconhecidos nas crianças e adolescentes. Assim, praticamente esses jovens não tinham direitos, mas o dever de se submeterem às

decisões paternalistas de um Estado assistencialista e severo, que não admitia questionamentos de seu poder.

Naquele sistema, considerado por Naves (2004), de “meia-cidadania” para crianças e adolescentes, excluía-se qualquer forma de participação da sociedade civil no debate, na criação de soluções e na gestão de um novo futuro para a juventude brasileira. Era um tempo em que nada podia limitar os poderes autoritários das autoridades policiais, judiciárias e administrativas. Convivia-se, naquele momento, num contexto, retratado por Naves, no qual a autonomia sindical, o direito de associação, a liberdade de expressão, o método Paulo Freire de alfabetização, a pluralidade partidária, tudo, enfim, que expressasse participação comunitária ou decisão majoritária fora proibido, revogado ou diluído. E, evidentemente, a situação das crianças e adolescentes brasileiros, subjugados “por uma herança secular de abandono e descaso, quando não de prepotência e ódio, só viria a piorar dentro de tal quadro”.

Mais tarde, apesar do que era afirmado nos discursos oficiais e através de promessas não cumpridas, as imagens da pobreza e marginalização das crianças e jovens brasileiros, “correndo mundo”, denunciariam a falência do modelo autoritário como forma de resolução dos graves problemas sociais do país.