Fixadas as linhas gerais sobre planejamento econômico, cumpre agora determinar em que contexto delineia-se o planejamento urbano, e como ele é tratado pelo ordenamento jurídico brasileiro enquanto espécie de planejamento econômico. José Afonso da Silva afirma que “há diferenças que justificam um tratamento especial de sua problemática”.82
A urbanização é um fenômeno que cresce a cada dia por causa do aumento da população, da inviabilidade da fixação de pessoas nas áreas rurais e, especialmente, da baixa demanda de empregos. A ocupação das cidades é ordenada sempre seguindo a mesma característica: fixação e desenvolvimento das atividades econômicas nas regiões centrais, que por tal razão tornam-se mais densas e dotadas de melhor infra-estrutura, e deixam a periferia, área escassa de investimento e recursos, para a população recém-chegada ao núcleo urbano.83
Sobre a crescente urbanização destaca-se o pensamento de Le Corbusier:
O comércio e a indústria desenvolveram-se num ritmo que ultrapassa todas as previsões; afluxo de matérias ou de materiais; abandono dos meios manuais; virtude edificante e incontestável dos exatos produtos industriais etc. Na pressa da improvisação, as indústrias se concentram arbitrariamente, inflando, em demasia, as aglomerações existentes, e durante esse tempo – justamente devido a tal motivo – a terra é cada vez mais desprezada, pois a indústria recruta uma mão- de-obra sempre crescente.84
Em virtude da grande concentração econômica da cidade situar-se na região central, investidores interessados na continuidade do desenvolvimento da região exercem forte pressão para que os planos de urbanização voltem-se ainda mais para esta área, de maneira a acentuar uma distorção que deveria ser corrigida.85
82 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro, p. 93.
83 LOEB, Roberto. Aspectos do planejamento territorial urbano no Brasil. In: MINDLIN, Betty.
Planejamento no Brasil, p. 139-40.
84 LE CORBUSIER. Planejamento urbano, p. 27
Isso ocorre até o ponto em que a concentração urbana torna-se tão exacerbada que impede a circulação das pessoas, momento em que as atenções são voltadas para as regiões periféricas, até então não valorizadas.86
Desse modo, pode-se dizer que a necessidade de realização do planejamento urbano é condicionada pelo crescimento econômico, o que se observa, exemplificativamente, com o fenômeno ocorrido na Cidade de São Paulo, cujo crescimento econômico teve início com o ciclo da cultura de café quando, a partir da segunda metade do século XIX, toda a produção do Estado passou a ser escoada pelo porto de Santos, de maneira a tornar a cidade um importante pólo de ligação ferroviária dos lugares em que se concentrava a produção no interior até o porto.
Nesse período, muitos estabelecimentos bancários firmaram-se em São Paulo, o que serviu de base para o posterior crescimento industrial na região. Entre os anos de 1890 e 1900 o crescimento demográfico da cidade foi vertiginoso, mas foi somente em 1930 que surgiu o primeiro estudo territorial da Cidade de São Paulo, que traçava um plano de avenidas para complementar o sistema de viação.87
Com o passar dos anos, o planejamento urbano veio ganhando força como instrumento de ordenação, porém sem que assumisse contorno jurídico, já que se tratava de medida política adotada sem que houvesse previsão no ordenamento jurídico. Nesse sentido, vale citar o pensamento de Jacintho Arruda Câmara:
O planejamento, antes de conquistar status de regra jurídica, ganhou a adesão dos teóricos da Ciência da Administração e da Economia. Em especial no campo urbanístico, a ação de planejar foi considerada indispensável ao crescimento racional e ordenado das cidades. Repetia-se, como regra inquestionável, a necessidade de planejamento urbano. Tal regra, todavia, tinha caráter exclusivamente metajurídico. Tratava-se de uma proposição da Ciência da Administração, do urbanismo. Não era dotada de juridicidade – vale dizer, seu descumprimento não demandava a aplicação de sanções jurídicas. A adoção do planejamento urbano, concretizado geralmente num plano diretor (às vezes aprovado em lei, outras vezes por mera decisão administrativa), dependia exclusivamente de uma avaliação de natureza político-administrativa. Assim, diversos Municípios editaram plano diretor sem que houvesse, contudo, obrigatoriedade de fazê-lo ou, mesmo, a fixação de qualquer padrão que estabelecesse um conteúdo mínimo a ser atendido pela planificação. A existência de um plano diretor era exigência que se punha no
86 LOEB, Roberto. Aspectos do planejamento territorial urbano no Brasil, p. 140. 87 Ibid., p. 148.
campo da Ciência da Administração Urbana, que somente adquiria contornos jurídicos se e quando fosse encampada na regulamentação (legal ou infralegal) de um dado Município.88
O planejamento urbano é espécie de planejamento econômico, mas possui algumas características próprias, fixadas pelo ordenamento jurídico com base na Constituição Federal de 1988, que trazem como conseqüência a possibilidade de intervenção mais acentuada do Estado na esfera jurídica privada do que ocorre com o planejamento econômico.89
Não é por outra razão que importante disposição constitucional a respeito do planejamento urbano, que institui o plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (art. 182, § 1º), está inserida no Título VII, “Da Ordem Econômica e Financeira”, e faz que a atuação estatal na execução da política urbana submeta-se, entre outros, aos princípios constitucionais que regem a atividade econômica.90
Os princípios gerais da atividade econômica revelam que não se pode olvidar do aspecto social, pois a despeito de ser espécie de planejamento econômico, o planejamento urbano, por também ser instrumento de realização de política urbana implementado por intermédio de normas urbanísticas, tem por finalidade a ordenação de todo o território de um município com vistas ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. Nesse sentido destaca- se o pensamento de Márcio Cammarosano:
É bem verdade que o adequado desenvolvimento urbano constitui também condição fundamental para o desenvolvimento das atividades econômicas que ocorrem nas cidades, e sem as quais não são criadas riquezas a serem compartilhadas por todo o corpo social. Mas parece certo que a finalidade mais imediata dos dispositivos constitucionais em questão é viabilizar a democratização das funções sociais da cidade em proveito de seus habitantes, prevendo
88 CÂMARA, Jacintho Arruda. Plano diretor (arts. 39 a 42). In: DALLARI, Adilson Abreu; e
FERRAZ, Sérgio (coords.). Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001), p. 319.
89 SILVA, Júlia Maria Plenamente. Intervenções do Estado na propriedade decorrentes do
planejamento urbano, p. 35.
90 “Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I – soberania nacional; II – propriedade privada; III – função social da propriedade; IV – livre concorrência; V – defesa do consumidor; VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; VII – redução das desigualdades regionais e sociais; VIII – busca do pleno emprego; IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.”
mecanismos de promoção do adequado aproveitamento do solo urbano.91
José Afonso da Silva utiliza a expressão “processo de planejamento”, e fornece o seguinte conceito:
Considera-se processo de planejamento a definição de objetivos determinados em função da realidade local e da manifestação da população, a preparação dos meios para atingi-los, o controle de sua aplicação e a avaliação dos resultados obtidos.92
Fernando Alves Correia também considera o planejamento como um processo: “O vocábulo planificação expressa, assim, uma idéia de acção, de processo, enquanto o plano é algo que concretiza, que espelha o resultado do processo de planificação ou de planejamento.”93
Dessa forma, por ser o planejamento um processo, iniciado no âmbito da Administração Pública, quando ainda em fase de estudos técnicos para apresentação do projeto de lei, decisão final que corresponde ao plano, a qual ao ser aprovada pelo Legislativo, servirá de diretriz para a execução da política urbana; a ele se aplica, em especial, a parcela do regime jurídico- administrativo destinada ao estudo do processo administrativo.
O devido processo legal, princípio consagrado como direito fundamental do cidadão no art. 5º, LIV (devido processo legal) e LV (contraditório e ampla defesa), deverá orientar a atuação do administrador na elaboração e na execução do planejamento, tanto em seu aspecto formal ou adjetivo como em seu aspecto material ou substantivo. O aspecto formal do princípio impõe a preservação da lisura e da regularidade do procedimento, a fim de que a sucessão encadeada dos atos, por ele materializada, não sofra qualquer espécie de subversão, bem como para que não falte ao procedimento nenhum ato que seja essencial e indispensável para a sua conclusão. Já quanto ao aspecto material, o devido processo legal é alcançado quando o processo é utilizado como forma de realização dos princípios jurídicos do Estado Democrático de Direito.
91 CAMMAROSANO, Márcio. Fundamentos constitucionais do Estatuto da Cidade. In:
DALLARI, Adilson Abreu; e FERRAZ, Sérgio. Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001), p. 21.
92 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro, p. 135.
Ressalte-se que a possibilidade de controle das decisões estatais, com efetiva participação da população, por intermédio dos mecanismos de exercício da democracia direta, como consultas e audiências públicas, representa para o planejamento urbano a vertente mais importante do devido processo legal em seu aspecto substantivo e, demais disso, garante a formação da relação jurídica entre Estado-administração e cidadão, característica que qualifica o procedimento enquanto processo.
Assim, fixado o conteúdo do devido processo legal decorrente da Constituição Federal, em seus aspectos adjetivo e substantivo, faz-se necessário, agora, observá-lo à luz do regime jurídico-administrativo. O processo administrativo configura-se em dever da Administração Pública, que permite aos cidadãos o controle das decisões públicas decorrentes da aplicação da lei as quais afetarão seu patrimônio. Celso Antônio Bandeira de Mello fornece a seguinte definição de processo administrativo: “procedimento administrativo ou processo administrativo é uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo.”94
Celso Antônio Bandeira de Mello utiliza indistintamente as expressões “processo” e “procedimento”, muito embora entenda haver distinção conceitual entre ambas.95 Não faz parte dos objetivos do presente estudo discorrer sobre a existência de diferença ou identidade conceitual entre os termos “processo” e “procedimento”. Apenas se quer deixar clara a opção pela doutrina que considera os termos como identificadores de realidades distintas. Nesse sentido, o processo representa a relação jurídica entre Estado e cidadão; trata-se de instrumento a serviço da paz social, enquanto o procedimento representa o rito pelo qual o processo é desenvolvido.96 No planejamento urbano, a relação jurídica materializa-se pela garantia da participação popular.
Nessa esteira, de se conjugar tanto os aspectos formais como os aspectos materiais do devido processo legal para a elaboração do
94 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo, p. 477. 95 Ibid., p. 478.
96 FERRAZ, Sérgio; e DALLARI, Adilson Abreu. Processo administrativo, p. 40-4. CINTRA,
Antonio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; e DINAMARCO, Cândido R. Teoria geral do processo, p. 41.
planejamento urbano, observa-se que o art. 3º da Constituição Federal destaca como objetivo fundamental da República Federativa do Brasil a promoção do bem de todos (inciso IV). O art. 182, por sua vez, dispõe que a política de desenvolvimento urbano tem por objetivo garantir o bem-estar dos habitantes da cidade. Assim, para o alcance de tal objetivo, é necessário que métodos e estratégias sejam reunidos, para conformar uma atuação planejada.
Segundo Eros Roberto Grau, o planejamento é princípio e atividade- meio de toda atividade urbanística, e observa ainda que:
Planejar o futuro de uma região ou cidade significa controlar desenvolvimentos privados e programar ações de diferentes organismos públicos e, ainda, que os instrumentos de aplicação dos planos, tanto jurídicos como financeiros, dependam fundamentalmente dos procedimentos de ação governamental a distintos níveis, imediata será a conclusão de que a complexidade do fenômeno impõe sejam as técnicas de planejamento aplicadas, de forma integral, a todos os aspectos do desenvolvimento urbanístico e a todas as áreas que integrem a cidade e a região objeto de estudo.97
Conforme dispõe Marcelo Lopes de Souza, as escalas existentes para o planejamento não são naturais nem imutáveis, mas sim produtos de mudanças tecnológicas, modo de organização da sociedade e de sua formação política.98 Interessa aqui a organização que se extrai do ordenamento jurídico, mormente da Constituição Federal.
Com a necessidade de aplicação de técnicas de planejamento de forma integrada, para abranger os distintos níveis, conforme previsão constitucional, bem como da autonomia federativa que é assegurada a cada ente nos termos do art. 18 da Constituição Federal, o planejamento urbano realiza-se em nível nacional, regional e local, de maneira semelhante ao planejamento econômico que, como visto, pode ser realizado de forma global ou regional. A elaboração do planejamento será abordada, com base na competência constitucional material fixada para cada ente federativo, com a conseqüente abordagem direcionada para a análise da competência legislativa de cada ente prevista na Constituição Federal.
Conforme dispõe o art. 21, IX, da Constituição Federal: Art. 21. Compete à União:
97 GRAU, Eros Roberto. Direito urbano, p. 15-6.
98 SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à
[...]
IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.
Ao que interessa ao estudo do direito urbanístico, o dispositivo constitucional mencionado firma novamente a idéia de que o crescimento urbano acompanha o crescimento econômico, e faz do planejamento urbano uma espécie de planejamento econômico que assegura não apenas o crescimento, mas também o desenvolvimento da sociedade.
De acordo com José Afonso da Silva, o plano urbanístico nacional: [...] constituirá o conjunto de diretrizes gerais destinadas a instrumentalizar a política nacional do desenvolvimento urbano, ou conjunto coerente de medidas destinadas a estabelecer a orientação geral da ordenação territorial do país em função do bem-estar da população.99
Afirma ainda o autor que a Constituição Federal, ao determinar que à União compete a elaboração e execução de planos regionais de ordenação territorial, referiu-se aos planos urbanísticos macrorregionais, que são planos supra-estaduais, abrangentes, na maioria das vezes, de área geográfica correspondente à região, sob controle de uma superintendência de planejamento regional, como a Sudene (Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste), a Sudam (Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia) e a Sudeco (Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste).100 Todavia, na prática, não se pode afirmar a existência de planejamento urbanístico macrorregional porque, ressalva feita a aspectos setoriais como o do saneamento básico, não existe um sistema de ordenação desta abrangência.101 Pode-se se dizer que isso ocorre seja por falta de tradição de planejamento em escala nacional seja pela importância que é dada pela
99 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro, p. 115.
100 A Sudam e a Sudene, ambas extintas em 2001, foram recriadas pelas Leis Complementares
ns. 124 e 125 de 2007, respectivamente, e encontram-se vinculadas ao Ministério da Integração Nacional. Já a Sudeco, extinta em 1990, foi recriada pela Lei Complementar n. 129/2009. A Sudesul (Superintendência do Desenvolvimento da Região Sul), extinta em 1990, ainda não foi recriada, mas existe um projeto de lei (PLS n. 261/2007), de autoria do Senador Paulo Paim, de 21 de maio de 2007, para sua recriação, que se encontra na CCJ (Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania) desde 02 de setembro de 2009. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=81074>. Acesso em: 28 fev. 2010.
Constituição Federal ao Município para a execução da política urbana e aos Estados para cuidar das regiões metropolitanas, de maneira que relegue ao plano nacional uma gama restrita de possibilidades de atuação relacionadas à política urbana.
A União, ao instituir planejamento regional, exerce a competência que lhe foi conferida pelo art. 43 da Constituição Federal, que permite a divisão geográfica do território do país em regiões que apresentem as mesmas características econômicas e sociais, para fins de atuação administrativa.
Sobre planos nacionais e regionais, vale transcrever a citação de Eros Roberto Grau, que apesar de firmada antes da Constituição de 1988 possui conteúdo que se aplica ao ordenamento jurídico vigente:
Os planos – nacionais e regionais – de ordenação territorial admitidos no texto constitucional (art. 8º, V e XIV, da Emenda Constitucional 1/69) são evidentemente ancilares e caudatários do objetivo de desenvolvimento, nacional ou regional. Por isso mesmo, devem contemplar diretrizes gerais de desenvolvimento, especificamente referidas aos assentamentos territoriais, em vista da fixação de determinados objetivos a serem perseguidos. Ainda por isso consubstanciam tão-somente a determinação de metas a alcançar, sem a prescrição de normas de conduta e de organização, seja para os Estados-membros, ou para os Municípios, seja para as unidades do setor privado. Daí porque o plano é norma-objetivo.102 Em outra obra, produzida após a Constituição de 1988, afirma o autor que o planejamento não se inclui entre as modalidades de intervenção do Estado na propriedade, apenas a antecede, a fim de trazer “padrões de racionalidade sistematizada”.103
Trata-se de importante afirmação a ser considerada, que se propõe a analisar as intervenções do Estado que decorrem do planejamento urbano, pois a tão-só elaboração do planejamento, sem que haja mecanismo subseqüente que lhe dê execução, não representa nenhuma intervenção do Estado.
Tirante a possibilidade de a União elaborar e executar planos macrorregionais, aos Estados também compete a elaboração e a execução de planos regionais. Cite-se, novamente, para ilustrar, a doutrina de José Afonso da Silva:
102 GRAU, Eros Roberto. Direito urbano, p. 99.
Abre-se aos Estados, aí, no mínimo, a possibilidade de estabelecer normas de coordenação dos planos urbanísticos no nível de suas regiões, além de sua expressa competência para estabelecer regiões metropolitanas (art. 25, § 3º).104
A função dos planos regionais elaborados pelos Estados é a de realizar objetivos gerais ou microrregionais que venham como conseqüência de um conjunto de diretrizes e ações interurbanas e que levem a uma ordenação da rede urbana no território do Estado ou da microrregião, para que sirvam de base à atividade planejadora.105 Assim, o Estado, enquanto ente político que corresponde à região ou que abriga a microrregião objeto do planejamento, exerce competência para implementação de políticas públicas interurbanas comuns, a qual não se confunde com a competência municipal para o desenvolvimento da política urbana em nível local.
Todavia, a identificação dos limites nos quais se encerra a competência municipal e inicia-se a competência estadual para tratar de regiões metropolitanas não é tarefa fácil. As regiões metropolitanas são criadas para resolver problemas comuns a um grande núcleo urbano, que compreende diversos Municípios. Assim, as necessidades de ordenação urbana transcendem o que está ao alcance da competência local do Município e o Estado passa a atuar no planejamento e na execução das funções públicas de interesse comum.
Outro problema que se verifica são os limites para o exercício da competência local de Municípios circunvizinhos integrantes de região metropolitana. Uma vez identificado o interesse do Estado para o reconhecimento de uma região metropolitana, o interesse local dos Municípios deve ser reavaliado, pois aquilo que se identificar com interesse de outros Municípios vizinhos será de interesse regional, e aquilo que ainda permanecer como interesse local deverá ser ordenado conforme o interesse regional, que reclama solução conjunta e não isolada. Assim, nos casos de conurbação, determinados aspectos de um Município, por serem comuns a aspectos de outros, deverão ser tratados de maneira uniforme por atuação do Estado, desde que haja a formação de uma região metropolitana, sem prejuízo da
104 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro, p. 126. 105 Ibid., p. 127.
competência para regular aspectos de interesse local de cada um dos Municípios.
De certa forma, portanto, alguns aspectos considerados objeto de interesse local do Município, pelo fato do mesmo integrar área inserta em região metropolitana, passam a ser objeto de interesse regional, já que se revelam comuns aos demais Municípios que integram a região metropolitana. O interesse regional justifica-se em razão da necessidade de respostas que atendam às demandas de toda a área conurbada, resguardando-se, sempre, as peculiaridades de cada Município que a integra. Deve-se resguardar, contudo, a atuação municipal conforme a competência que lhe foi outorgada pela Constituição Federal.
Nesse sentido é o pensamento de Pedro Estevam Alves Pinto Serrano:
A administração da Região Metropolitana deve ser realizada em