A doutrina pátria não tem sido acolhedora com o enunciado de lei complementar produzido com escopo no artigo 146, inciso II, da Constituição Federal de 1988. Um bom exemplo é SACHA CALMON DE NAVARRO COELHO,376 que, ao comentar o artigo 146, inciso II, da Constituição Federal de 1988, entende-as desnecessárias. A exceção se resumiria às imunidades tributárias de aplicação condicionada constitucional-legalmente.
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“As leis complementares para regular limitações ao poder de tributar, repelimo-las por entender que são desnecessárias, só se apropositando em raros casos de dispositivos de eficácia limitada para evitar paralisia constitucional. Mesmo assim, as vedações deveriam sair prontas da CF” (Curso de direito
IVES GANDRA DA SILVA MARTINS e FÁTIMA FERNANDES RODRIGUES DE SOUZA,377 um pouco mais condescendentes com os enunciados de lei complementar, admitem que os mesmos regulem as imunidades tributárias. A única vedação é que isso a restrinja seu antecedente e consequente normativos.
LUCIANO DA SILVA AMARO segue na mesma toada ao afirmar que o “que compete ao legislador (complementar) é explicitar os requisitos necessários para que se implemente a situação imune, desdobrando o que já está implícito na Constituição (ou seja, que inexista fim de lucro, que isso seja aferível mediante escrituração contábil regular etc.)”.378
Dizer, como a grande maioria da doutrina pátria diz, que a enunciado de lei complementar caberia apenas regular, sem restringir, o aspecto semântico-pragmático dos critérios constitutivos de imunidade tributária, é concluir negando sua própria premissa.
E porque dizemos isso? Por que são axiomas da interpretação a intertextualidade e a inesgotabilidade, de modo que não há como impedir que normas postas pela Constituição Federal de 1988 e Emendas Constitucionais tenham seu sentido (significação) construído de sua relação com normas infraconstitucionais, e estas naquelas.
Há diálogo, e não monólogo, entre enunciados constitucionais e enunciados de lei complementar, de lei ordinária, de medidas provisórias, de decretos executivos, etc. O sentido de todos eles é construído na dinâmica da comunicação que entre eles se entretece. Do mesmo modo que signo, para ser signo, há de pertencer a um sistema e estar em relação com todos os seus elementos, norma, para ser norma, há de pertencer ao ordenamento jurídico e se relacionar com as outras normas integrantes daquele mesmo ordenamento.379
Ao dizer que determinadas mensagens deverão ser postas por enunciado de lei complementar, outras de emenda constitucional, o ordenamento jurídico define qual é o órgão e o veículo competente para por interpretação em seu interior. Em uma destas oportunidades, decidiu o legislador constitucional produzir o 146, inciso II, da Constituição Federal de 1988,
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“(...) a legislação infraconstitucional não tem o condão de restringir o alcance de imunidade concedida pelo estatuto supremo”. In Entidades de assistência social, sem fins lucrativos, e a imunidade tributária das contribuições sociais à luz da Constituição Federal (§ 7°, art. 195) – necessidade de lei complementar para disciplinar a matéria (art. 146, II). Revista Dialética de Direito Tributário n. 161, p. 133.
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AMARO, Luciano da Silva. Direito tributário brasileiro, p. 157/158.
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Não estamos negando a abertura semântica do ordenamento jurídico. Apenas afirmamos a impossibilidade das normas jurídicas não se comunicarem.
e outorgar a enunciado de lei complementar definir os signos encartados em imunidades tributárias: vedou, apenas, que outro veículo introdutor o faça.
Tentar limitar a atividade interpretativa do legislador infraconstitucional sob o argumento de que lhe cabe o restrito papel de reproduzir o que está no texto constitucional é não aceitar que a reprodução, como todo ato de aplicação, é uma nova interpretação, e, como tal, constitutiva de sentido: o sentido de quem interpreta.
É acreditar que o sentido de todos os elementos de nosso ordenamento jurídico nasce do texto constitucional, e não que da união de todos estes elementos, inclusive do texto constitucional, constrói-se os seus sentidos. Desse modo entendemos que ao definir os signos postos na Constituição Federal de 1988 e Emendas Constitucionais, é vedado:
(a) a enunciado de lei complementar alterar a definição positivada pelo Texto Constitucional ou mesmo pelo SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL380 ao interpretá-los: não há empecilho, contudo, que lei complementar defina o que não está definido em normas constitucionais ou em decisões do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ao interpretá-los;
(a.1) assim como não há conceito sem definição, pois desprovido de sentido, não há definição sem conceito: são dois lados da mesma moeda;381
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“É certo que a aplicação do princípio da anterioridade da lei eleitoral pressupõe a definição, pela Corte, do significado da locução constitucional processo eleitoral, pois será, do reconhecimento do alcance e do conteúdo de sua noção conceitual, que derivarão os efeitos da ordem jurídico-temporal condicionadores da própria vigência, eficácia e aplicabilidade da legislação emanada do Congresso Nacional” (STF, Tribunal Pleno, ADIn MC 353/DF, rel. Min. Celso de Mello, DJU 12.02.1993, p. 1450).
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Concordamos com EROS GRAU quando afirmou, ao apreciar o Recurso Extraordinário 346.084/PR, que as definições são convencionais. Esta convenção, contudo, deve ser firmada nos limites impostos por nosso ordenamento jurídico. Eis suas palavras: “(...) 05. Prossigo em meu raciocínio. A cada conceito corresponde um termo. Este – o termo – é o signo linguístico do conceito. Assim, o conceito, expressado no seu termo, é coisa (signo) que represente outra coisa (seu objeto). Faturamento é o termo do conceito [-noção, em rigor] de faturamento.
Aqui corremos o risco de cair em uma cilada. É que as linguagens consubstanciam sistemas ou conjuntos e símbolos convencionais. Isso significa, como observa CARRIÓ, que não há nenhuma relação necessária entre as palavras (de um lado) e os objetos, circunstâncias, fatos ou acontecimentos (de outro) em relação aos quais as palavras cumprem suas múltiplas funções.
As palavras, – diz HOSPERS – são como rótulos que colocamos nas coisas, para que possamos falar sobre elas: „Qualquer rótulo é conveniente na medida em que nos ponhamos de acordo com ele e o usemos de maneira consequente. A garrafa conterá exatamente a mesma substância, ainda que coloquemos nela um rótulo distinto, assim como a coisa seria a mesma ainda que usássemos uma palavra diferente para designá-la‟. (...) Podemos, com HOSPERS, apor rótulos convencionais sobre determinadas garrafas ou fazê-lo de modo arbitrário. Optando pela segunda alternativa, da sua adoção não resultará nenhuma alteração nenhuma alteração no conteúdo do continente arbitrariamente rotulado. Apenas, se o nosso propósito não for o de instalar, no mínimo, a confusão, cumpre-nos deixar bem esclarecido aos seus potenciais usuários quais conteúdos encontrarão em cada uma delas. Assim com as palavras. Se não as tomarmos com a significação usual, cumpre nos informar aos nossos ouvintes ou leitores os sentidos que lhes atribuímos. Ainda segundo HOSPERS, „qualquer um pode
(a.2) no texto constitucional há, no mais das vezes, conceitos,382 e sua definição em enunciado de lei complementar, antes de ser permitido, é uma necessidade para que aqueles existam enquanto tal;
(b) ao redefinir conceitos já definidos pelo texto constitucional, enunciado de lei complementar não poderá alterar a relação estabelecida entre seu suporte físico, significado e significação: poderá tornar esta relação mais “colorida”, “divertida”, “detalhada”, não desnaturá-la;383
(c) as definições incorporadas pelo texto constitucional são definições infraconstitucionais (e pré-constitucionais) de conceitos constitucionais, não definições constitucionais de conceitos constitucionais;
(c.1) desse modo não vemos óbice para que enunciado de lei complementar lhes dê uma nova definição: do contrário, a enunciado de lei complementar seria dado definir apenas os conceitos desprovidos de definição;
(d) quando o texto constitucional utiliza dois signos de forma distinta (de modo que um deles delimita o sentido do outro), mesmo sem defini-los, é vedado a enunciado de lei complementar tratá-los como sinônimos;
(e) o axioma hermenêutico da inesgotabilidade384 da interpretação também vota a favor desta exegese.
usar o ruído que quiser para se referir a qualquer coisa, contanto que esclareça o que designa o ruído em questão‟” (STF, Tribunal Pleno, RE 346.084/PR, rel. Min. Ilmar Galvão, red. p/ acórdão Min. Marco Aurélio, DJU 01.09.2006, p. 19).
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“(...) 14. Quando, para a inteligência de uma norma constitucional, for necessário precisar um conceito indeterminado, a que ela mesma remeteu, mais que lícito, é imperativo, no recurso extraordinário, indagar se, a pretexto de concretizá-lo, não terá, o legislador ou o juiz de mérito das instâncias ordinárias, ultrapassado as raias do âmbito possível de compreensão da noção, posto que relativamente imprecisa, de que se haja valido a Lei Fundamental” (STF, Tribunal Pleno, RE 160.841/SP, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJU 22.09.1995, p. 30610).
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Nesse sentido, vale conferir trecho de voto proferido pelo Min. EROS GRAU: “Como observei também em outra oportunidade, o Código define „consumidor‟, „fornecedor‟, „produto‟ e „serviço‟. Entende-se como „consumidor‟, como „fornecedor‟, como „produto‟ e como „serviço‟, para os efeitos do Código de Defesa do Consumidor, o que descrito está no seu art. 2° e no seu art. 3° e §§ 1° e 2°. Inútil, diante disso, qualquer esforço retórico desenvolvido com base no senso comum ou em disciplinas científicas para negar os enunciados desses preceitos normativos. Não importa seja possível comprovar, por a + b, que tal ente ou entidade não pode ser entendido, economicamente, como consumidor ou fornecedor. O jurista, o profissional do direito não perde tempo em cogitações como tais. Diante da definição legal, força é acatá-la. Cuide apenas de pesquisar os significados dos vocábulos e expressões que compõem a definição e de apurar com sua da sua coerência com o ordenamento constitucional” (STF, Tribunal Pleno, ADIn 2591/DF, rel. Min. Carlos Velloso, red. p/ acórdão Min. Eros Grau, DJU 29.09.2006, p. 31).
384 “INTERPRETAÇÃO JUDICIAL COMO INSTRUMENTO DE MUTAÇÃO INFORMAL DA