4 Previous experimental and modelling work
4.2 Geochemical experiments and models
De todas as preocupações levantadas quanto à intervenção do Estado nas questões ambientais interessam mais, nesta leitura de exemplos, o enfoque interorganizacional (BAREMBLITT, 1996), que pode levar a uma descoordenação e a disfunções institucionais propriamente ditas. As questões tidas como político-administrativas, de modo algum menos importantes, são deixadas para o plano de pesquisas futuras.
Registramos apenas que algumas explicações para disfunções e inoperâncias na área ambiental saltam aos olhos, como as dificuldades em obter recursos financeiros no Orçamento - menos de 1% destinado ao MMA/ano (INESC, 2003)42 - gritante falta de pessoal próprio especializado, baixos salários comparativamente a carreiras semelhantes de Estado. Além disso, uma incapacidade de realizar, de liquidar, o baixíssimo orçamento (em 2003 liquidou menos de um terço da dotação para ações da PNMA). Ademais, nesses aspectos, nota-se que não há diferença relativamente às outras áreas de governo, que também apresentam disfunções e problemas de gestão que, apesar de interessante objeto de pesquisa na área de gestão pública, não são objeto desta pesquisa.
A leitura da problemática das relações institucionais foi feita em três diferentes eventos, quais sejam:
Licenciamento Ambiental para a Construção da Barragem Corumbá IV, em Goiás;
42 Dados do orçamento aqui tratados são do INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos, a partir de dados do Siafi, de 2003. Lendo o estudo nota-se a falta de recursos para a área, mas chama atenção, em particular, o baixo percentual de execução: do total de R$ 1.047.662.489, do denominado "Orçamento Ambiental", de responsabilidade de todos os Ministérios com gastos em meio ambiente, apenas R$ 270.414.102 (ou 25,81%) foram executados. Mesmo no MMA, cujo gasto autorizado fora de R$ 745.779.997, apenas R$ 123.089.57, (16,50%) foram executados. O orçamento total do MMA, excetuando-se os recursos de programas independentes, de organismos internacionais, só é menor do que o do Ministério da Cultura. Ainda assim, o valor liquidado não atinge 1/5 do autorizado.
Disfunções institucionais na porção do DF na RIDE, focando o advento da APA do Planalto Central;
Zoneamento Ecológico-Econômico de Rondônia.
Os critérios de escolha foram os seguintes: abrangência e relevância dos instrumentos de ZEE e Licenciamento para a PNMA; distribuição geográfica dos eventos; facilidade e conhecimento do evento de Corumbá IV; particularidades geográficas e institucionalização ampla em área pequena, no caso do DF; acúmulo de informações e debate no caso do ZEE de Rondônia. Desse modo, espera-se ter significado representativo enquanto exemplos.
3.1 – Disfunções institucionais na aplicação dos instrumentos Zoneamento Ecológico-Econômico e Licenciamento Ambiental
Nesta parte do trabalho escolhemos estes dois instrumentos por considerá-los, juntamente com os planos de manejo e planos diretores, como sendo de planejamento preventivo dentre aqueles listados pela Lei 6.938/81 9433/97. No caso do Licenciamento, interessa, ainda pelo fato de ele ser um dos instrumentos da PNMA mais experimentados.
Para o caso do DF, além do fato de ter criado uma APA em quase 100 % do território, interessa compreender os motivos e o cenário que levaram a problemas ambientais graves em uma localidade pequena e com institucionalização completa na área ambiental.
O Licenciamento Ambiental
No Brasil, o processo de licenciamento ambiental se constitui um dos principais instrumentos da PNMA. Recebe de alguns autores (AGRA FILHO, 2003) o qualitativo de instrumento de planejamento, pois traz consigo a idéia de incorporar estudos preventivos e de controle antes de se efetivar o empreendimento.
Em atendimento à PNMA, o Conama editou a Resolução nº. 001/1986, instituindo o processo de avaliação ambiental (AIA), por meio da elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA), exigido previamente no processo de licenciamento ambiental43.
O Conama editou também uma série de Resoluções contendo as regras e procedimentos básicos para a efetivação de empreendimentos potencialmente causadores de impactos, de modo a incorporar a concepção da AIA a priori, no processo de licenciamento, quando da realização dos Estudos de Impacto. A regulação trata da Construção de Barragens (Res. 002/85), de obras de saneamento (Res. 005/85), padrões de emissão de efluentes líquidos (Res. 020/86), resíduos industriais perigosos (Res. 006/86), emissão de poluentes no ar (Res. 008/90), dentre outras.
Na verdade, como bem observa Severino Agra Filho, "outros dispositivos
complementares" estão presentes na legislação brasileira, como mecanismos de controle
inseridos no processo de licenciamento ambiental (AGRA FILHO, 2003), como a possibilidade de Ação Civil Pública proposta pelo Ministério Público. No entanto, entendemos que resta claro o caráter dos efeitos a posteriori dos danos causados, tanto na ACP, como na Lei de Crimes Ambientais, Audiência Pública, dentre outros. Do mesmo modo atuam os componentes do processo, como a Licença Prévia, Licença de Instalação, Licença de Operação: são complementares, por vezes restritivos, mas não proibitivos, como notamos nos exemplos seguintes.
43 A aplicação do licenciamento ocorre previamente a: "Art.10º - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA,
O Zoneamento Ecológico-Econômico
Pode-se dizer que já à época da implantação da Política Nacional de Meio Ambiente e do ZEE – 1981/199044 - o debate acerca da intervenção do Estado na área ambiental retomava alguns princípios da necessidade de algum tipo de coordenação a partir do governo central.
No Brasil, o zoneamento antes idealizado para fins de ocupação do espaço geográfico no território nacional e nas cidades, toma forma de instrumento de planejamento ecológico a partir da década de 1980. É a partir daí considerado o seu lado "ecológico", com o caráter mais determinante, intencionalmente, para o enfoque ambiental (MILLIKAN, 1998; MMA, 2005). No entanto, experiências estaduais de zoneamento, inclusive com certa preocupação com o lado ambiental, datam da década de 1970 (AGRA FILHO, 2003; MILLIKAN, 1998).
Em 1990 o decreto presidencial nº. 99.54045, criou a comissão coordenadora do ZEE do Território Nacional. Pelo decreto foram definidas responsabilidades do Governo Federal em realizar o ZEE em nível macroeconômico, em escala de 1 para 1 milhão, cabendo aos estados o detalhamento em escala local. Inicialmente a área federal responsável pela coordenação foi a Secretaria de Assuntos Estratégicos, que havia substituído o Serviço Nacional de Informações (SNI) da época da ditadura (OLIVEIRA, 2003; MMA, 2004). Posteriormente, com a criação da Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e de
em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis." (LEI 6.938/81 - redação determinada pela Lei 7.804, de 18 de julho de 1989.).
44 "Art. 5o - O ZEE orientar-se-á pela Política Nacional do Meio Ambiente, estatuída nos Art. 21, inciso IX, 170, inciso VI, 186, inciso II, e 225 da Constituição, na Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981o , pelos diplomas legais aplicáveis, e obedecerá aos princípios da função socioambiental da propriedade, da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da participação informada, do acesso eqüitativo e da integração." (Decreto 4.297, de 10/07/2002).
45 Desde o advento da Lei 6938/1981, segundo o MMA/SDS, "diversas iniciativas esparsas de zoneamento foram tomadas durante a década de 80, até que o ZEE aparecesse, pela primeira vez, nas diretrizes do Programa Nossa Natureza, criado pelo decreto nº. 96.044 de 12/10/88, com o objetivo de ser estendido a todo território nacional". Em 2001, o decreto de 28.12.01 trata da Comissão Coordenadora, do Grupo de Trabalho Permanente – ou Consórcio ZEE Brasil - revogando o decreto anterior, de nº. 99.540/1990. Novamente adendado por outro decreto presidencial em 12/12/2004. A Comissão Coordenadora conta hoje com 13 ministérios coordenados pelo MMA. Fazem parte do Consórcio representantes do MMA, da Integração Nacional, EMBRAPA, CPRM, IBGE, IPEA, IBAMA, ANA e do Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia.
outras estruturas do MMA, o zoneamento ganhou espaço próprio no Ministério, estando hoje sob a responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento Sustentável – SDS.
Para o MMA, o marco do ZEE data desde 1988, com o Programa Nossa Natureza. Em termos de efetivação em macroescala, o ZEE do Estado de Rondônia, que vinha dentro do PLANAFLORO, da Bacia do Alto Paraguai e Mato Grosso foram os primeiros a ser acompanhados, a partir de 1994. Atualmente no país existem 50 grandes áreas com zoneamento concluído ou em andamento, nas diversas escalas, segundo dados da SDS/MMA.
Ainda de acordo com a legislação, o caráter multidisciplinar é referencial obrigatório, tanto no nível federal como estadual. A priori, algumas condições necessárias (SACHS, 1986 b) ao planejamento estão presentes na legislação que institui a política para o ZEE no Brasil. Sendo partes instituídas no processo de ZEE as seguintes organizações e/ou instituições:
Pelo Governo Federal: a Comissão de Coordenação e Grupo de Trabalho Permanente, tendo como unidade responsável pela coordenação a Secretaria de Desenvolvimento Sustentável do MMA.
Pelos governos dos estados: Órgão Estadual de Meio Ambiente, Comissão de Coordenação Estadual "(...) com caráter deliberativo e participativo" (Decreto 4.197/2002) e Coordenação Técnica Estadual.
O mesmo decreto estabelece como bases institucionais exigidas para o ZEE, por parte dos Estados, arranjos que incumbem às comissões estaduais "caráter deliberativo e
participativo, e de coordenação técnica, com equipe multidisciplinar". Prevê ainda
organização e divulgação integrada de base de dados para o setor público.
A posição oficial sobre as bases fundamentais do ZEE pode ser resumida nos aspectos: compreensão do território, de sua ocupação e usos; a sustentabilidade ecológica e econômica; a participação democrática; a abordagem sistêmica nos processos de zoneamento; valorização da interdisciplinaridade e elaboração de cenários (MMA/SDS, 2003).
3.1.1 – Licenciamento Ambiental para a construção da Usina Hidrelétrica de Corumbá IV, na região Entorno do Distrito Federal/Goiás
O caso é particularmente interessante, pois engloba uma série de conflitos envolvendo duas unidades da federação, vários municípios, instituições do SISNAMA/SNRH, agências governamentais, Ministério Público, ONG's, população atingida pela barragem e uma série de interesses políticos e econômicos.
Trata-se aqui de enfocar aspectos das disfunções institucionais a partir de um projeto central – a construção do Lago Corumbá IV, no Rio Corumbá, Luziânia – Goiás. O município é parte da Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno – RIDE, criada pela Lei Complementar nº. 94, de 19 de fevereiro de 199846.
Utilizando a Figura 4, que traz o mapa da Bacia do Rio Corumbá, percebe-se que grande parte do Distrito Federal encontra-se localizado dentro desta Bacia, particularmente em sua porção inicial, chamada de Alto Corumbá. Esta porção da bacia engloba também parte dos municípios de Cocalzinho de Goiás, Santo Antônio do Descoberto, Anápolis, Abadiânia, Alexânia, Águas Lindas, Corumbá de Goiás, Novo Gama e Silvânia.
A Bacia do Rio Corumbá é bastante extensa, sendo parte importante do Cerrado do Planalto Central, cujo nível de desmatamento e modificação da cobertura vegetal atinge mais de 80% na porção do DF. Não há dados confiáveis para a porção de Goiás, nesse aspecto.
Os municípios que terão terras inundadas pelo Lago Corumbá IV são Luziânia, Santo Antônio do Descoberto, Alexânia, Abadiânia e Silvânia. A área total do lago é de 173 Km2 de extensão (próximo de 5 vezes o tamanho do Lago Paranoá), localizado a 98 km de Brasília.
46 Apenas como registro, a criação da RIDE parece não ter sido exatamente uma política de Estado e mesmo de governo, senão por influência do então ministro/senador pelo Estado de Goiás, Íris Rezende Machado, que inclusive assina a sansão da lei, junto com Fernando Henrique Cardoso.
Figura 4 – Bacia do Rio Corumbá, indicando a UHE Corumbá IV.
Fonte: Agência Nacional de Águas.
A expectativa é que a geração de energia elétrica será da ordem de 127 megawatts (13 % da demanda do DF hoje). O objeto do Licenciamento aqui tratado refere-se somente a esse uso, embora no decorrer da obra o Ministério Público e o Ibama tenham atuado no sentido de dar garantias ambientais para usos futuros da água e recursos naturais do lago. A possibilidade
de utilizar a água do lago para abastecimento foi fator de pressão, inclusive, para atuação dos citados órgãos em Ação Civil Pública, dentre outras medidas, como abaixo se detalha.
A responsabilidade do empreendimento é de um Consórcio Público-Privado, de direito privado, com a maior parte dos investimentos de responsabilidade do poder público (BNDES, Ceb, Caesb, Terracap), Fundos de Pensão (por meio de ações no mercado, para possibilitar a conclusão das obras). O controle acionário é privado.
O Lago Corumbá IV, que se encontra na segunda fase de enchimento (junho de 2005), é a materialização de antigos estudos para o aproveitamento do Rio Corumbá para geração de energia elétrica. Os estudos preliminares, nesse sentido, datam da década de 1960, feitos pelo Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica – DENAE. A escolha da quantidade de barragens (quatro ao longo do rio, desde Caldas Novas até Luziânia) e a feitura de editais para a construção das obras se concretizou na segunda metade da década de 199047.
Principais ações institucionais e entidades envolvidas
A institucionalização na região de influência do Lago Corumbá IV é bastante diferente, relativamente ao DF e os próprios municípios goianos. No DF tem-se materializado uma institucionalização, embora reativa, bastante consistente no aspecto formal. Já do lado goiano, a regra é a ausência de órgãos municipais ambientais, embora o Estado de Goiás conte com toda institucionalização prevista no Sistema SISNAMA/SNRH.
No caso do Lago Corumbá IV, os três níveis de governo estão habilitados a atuarem, desde a concessão para a geração de energia elétrica – a cargo da ANEEL, pelo Processo nº. 48500.001305/98-10, de 1998 – até ações de licenciamento ambiental, outorga do uso da água, controle de qualidade, vazão, questões fundiárias, dentre outras.
47 As informações aqui contidas sobre a usina de Corumbá IV se encontram, em parte, disponibilizadas em www.corumbaconcessoes.com.br, bem como no IBAMA, SEMARH-GO e Ministério Público de Goiás, do DF e Territórios e da União. Informações complementares foram coletadas também em periódicos e nos sites da Caesb – www.caesb.df.gov.br - e do Sindicato dos trabalhadores da Caesb – www.sindaguadf.org.br.
Em tese, o DF nada tem que ver com o empreendimento, por duas questões básicas: o empreendimento situa-se no Estado de Goiás e; o empreendimento tem caráter privado – consórcio montado entre duas empresas privadas, que têm o controle acionário, mais a Companhia Energética de Brasília – CEB. No entanto, a interação regional é muito grande e é inevitável a ocorrência de vínculos políticos e sociais.
No presente caso o GDF é um dos maiores interessados, como à frente se demonstra. De todo modo, o enfoque aqui é no sentido de relatar a aplicação política de gestão ambiental, inclusive com referência à legislação sobre o SNRH, que prevê decisões locais, com Comitês de Bacia e usos definidos pelos cidadãos locais.
Os problemas ambientais originados pela obra, em resumo, foram os seguintes, segundo dados do Ministério Público e Ibama (ACP nº. 2002.35.00.005210-1): impactos na remoção de vegetação e solo a jusante da barragem; falhas no resgate de animais; falhas na catalogação de flora e fauna; falhas na catalogação e emissão de relatórios de aspectos físicos e culturais – cavernas, sítios arqueológicos; falhas no licenciamento prévio; intervenção em espaços e prazos não autorizados; desvios do rio sem prévia autorização; fechamento das comportas antes de estabelecidas as exigências do Ibama e MP; acúmulo de matéria orgânica por falhas na retirada da vegetação da área inundada.
O empreendedor admitiu as falhas, no Termo de Ajuste de Conduta, mas alega exigências além do previsto e atrasos nas informações dos órgãos governamentais.
Envolvimento das instituições
a) Por parte da União
Aneel: com assento no Conama, o Ministério de Minas e Energia – MME - apenas autorizou a concessão e licitação para a UHE, efetivadas pela ANEEL;
MMA: também com assento no Conama, o MMA ficou ausente até que a provocação e denúncias fez com que se autorizasse a atuação do Ibama;
Ministério da Integração Nacional – MIN - responsável pela gestão da RIDE, não se manifestou, apesar de integrar a estrutura do SISNAMA/SNRH, por participar do Conama, e de ter as suas funções centrais ligadas à ocupação do espaço físico;
ANA: não teve participação efetiva. Como agência executiva que é, a ANA atua no auxílio de eventos, acontecimentos que, de algum modo, afetem rios de classificação federal. Neste caso, embora aproximadamente 70% da área do DF esteja na bacia do Rio Corumbá, o próprio rio não banha o território local. Apesar disso, em tais empreendimentos há sempre a possibilidade de cooperação técnica, mas ao ser solicitada, provocada. Isso não ocorreu, até porque a licença foi anterior à estruturação da ANA em um ano e, depois disso, não houve a devida provocação. Isso ocorre, mesmo sendo a obra "de grande impacto ambiental" segundo o MP, o que permitiu, por meio da Lei 6938/81, a entrada do Ibama no processo. Como o Rio Corumbá é estadual – Lei 9.433/97 – a outorga, usos múltiplos etc., cabem ao órgão competente pelo estado de Goiás;
Ibama: atuou nos papéis que lhe cabem, de acordo com a legislação – ver nota 26. No entanto, como a lógica econômica de se efetivar o empreendimento e depois corrigir os danos é prevalecente, a atuação do Ibama ocorreu, aqui, a posteriori, em função de falhas no processo de licenciamento feito pela Agência Ambiental de Goiás. A fiscalização, a reparação de erros no processo de licenciamento, a assessoria técnica para corrigir o conteúdo do EIA, bem como a proposição de ação judicial, foram os principais pontos da ação do órgão. Esta atuação se deu por meio de denúncias de irregularidades e pela provocação do MP;
Ministério Público Federal e Estadual de Goiás: atuou na apuração de denúncias de incorreções no licenciamento, danos ambientais não diagnosticados, dentre outros, que levaram à Ação Civil Pública nº. 2002.35.00.005210 – 1. O trabalho culminou em um Termo de Ajuste de Conduta – TAC – em 15 de abril de 2004, que significou o reconhecimento de várias irregularidades e na obrigação de agir do Consórcio, para solucionar os problemas.
Trecho da Ação Civil Pública contra a empresa responsável e também contra a Agência Ambiental de Goiás, em outubro de 2002, por irregularidades confirmadas na emissão das licenças Prévia e de Instalação, emitidas pelo órgão, registra que "O Ministério Público, além
das irregularidades da licença ambiental constatou inúmeras deficiências do EIA-RIMA."
(ACP nº. 2002.35.00.005210 – 1, 3ª Vara do Tribunal Regional Federal em Goiás). b) Pelo Estado de Goiás
Governo do Estado: no primeiro momento, apenas ações de viabilização do empreendimento central – geração de energia elétrica. O interesse do governo de Goiás e da população é, inclusive, a criação de empregos e o desenvolvimento local, além da geração das taxas devidas aos municípios, em função do que prevê a legislação sobre a utilização da água para a geração de energia. Além disso, por um lado, diante das enormes dificuldades de contrair financiamentos em que se encontra a concessionária Saneamento de Goiás S/A – Saneago, e com um enorme déficit de sistemas de água e esgotos na região, veio o interesse de fazer parcerias com GDF e a Caesb. Em um segundo momento, o governo goiano fortalece os interesses do governo do Distrito Federal para efetivar acordos com vistas a trazer recursos para obas viárias e de saneamento na região. Várias parcerias e acordos foram firmados entre os dois governos, em função da usina, inclusive asfaltamento de estradas vicinais em Luziânia, após aprovação de lei na Câmara Legislativa do DF, em maio de 2005, autorizando repasses. Isso facilita a intenção do GDF de fazer a segunda obra no Lago, que é a construção de um grande sistema de água para o abastecimento de área ainda incerta, embora a obra já seja anunciada há anos pelos dois governos;
Semarh-GO: A Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Estado de Goiás pouco atuou no processo de licenciamento. Não há um plano diretor de Recursos Hídricos na Região, incumbência dada à Secretaria pela Lei 9433/97. Participou de convênio firmado
entre Goiás e Distrito Federal, para atuação de consórcio de empresas de saneamento das duas unidades na região. Até mesmo os dados de vazão do rio utilizados são os da Caesb.
Agência Ambiental de Goiás: atuou no início do processo de Avaliação Ambiental, concedendo Licença Prévia de Instalação. O ato foi duramente criticado por peritos do MP Ibama, conforme a ACP e o Termo de Ajuste de Conduta – TAC, onde o Ibama tomou para si a fiscalização e licenciamento, em 2003. No entanto, os estudos de impacto, continuaram valendo, com remendos, devido inclusive ao avançado estágio das obras. As críticas à atuação do órgão partiram também da população, principalmente os atingidos pela barragem, que reclamam não terem sido procurados pela Agência. A elaboração da licença prévia ao investimento, portanto, foi uma ação unilateral do órgão, baseada em documentos e estudos –