As palavras citadas de Pontes de Miranda descrevem de maneira muito nítida o pensamento reinante em um círculo muito bem definido de juristas e intelectuais que, apesar de terem suas obras e trabalhos iniciados antes de 1946, tiveram grande projeção na análise do texto constitucional que ora se promulgava.
Fica muito claro que, no tocante às Polícias Militares — designativo que toma forma definitiva no texto constitucional de 1934, primeira vez que aparece numa Constituição — há uma preocupação básica, que acompanhou o debate político e jurídico desde a República Velha. A inquietação tem origem em se permitir, ou não, a formação de exércitos estaduais que pusessem em risco a federação.
Pontes de Miranda é o expoente de toda esta geração. Deixa muito evidente que sob o ―enfoque sociológico‖, as polícias militares são consequência do ―ditatorialismo estadual‖ que o período de 1891 a 1946 ―vem organizando, na razão direta da decadência intelectual e moral do país.‖ Este quadro, que então vigia, era decorrência direta do que ele denominava presidencialismo múltiplo, ou seja, fontes de poder estabelecidas não só no governo federal, mas, também, nos estaduais. O presidencialismo existente no Brasil estava organizado em ―simetrias tribais (federal e local) de centro, para que se retarde a efetiva democratização do país. A luta passa a ser só entre centro federal e centros estaduais, Rei e senhores feudais. Como antes do século XVIII‖. Para manter este presidencialismo múltiplo, não existe alternativa que não sejam as forças armadas também múltiplas, ou seja, as forças públicas (MIRANDA, 1953, 191).
A linha constitucional surgida em 1946 foi decorrência da adotada pelo constituinte de 1934. Prevaleceu a corrente intermediária entre os que pretendiam a extinção das forças policiais dos Estados, ―que sob a Constituição de 1891 chegaram à situação de verdadeiros exércitos‖, e a corrente daqueles que sugeriam o reconhecimento prático dos ―exércitos estaduais‖ (MIRANDA, 1960, 469).
Esquece-se o insigne autor que o momento político é outro e as incumbências constitucionais das Polícias Militares são muito claras. Podem elas ser instituídas apenas e tão–somente para a ‗segurança interna‖ e a manutenção da ordem nos Estados. A restrição constitucional ao papel das Forças Públicas é muito clara e não deixa dúvidas quanto a seu emprego. Há que se ressaltar, ainda, dois outros aspectos. Internamente, na Força Pública de São Paulo, questionava-se o emprego para fins militares, a exemplo da forma como ela sempre atuara na Primeira República. Além disto, elas não mais dispunham de material bélico para emprego em
eventos típicos de guerra regular. Em segundo lugar, as Forças Armadas haviam se profissionalizado e não eram mais uma tropa desprovida do preparo para enfrentar dispositivos semelhantes no âmbito do território nacional.
É importante ressaltar que o constituinte restringiu a liberdade de ação dos governadores e delimitou, com bastante especificidade, a competência de suas forças públicas. Para exercer determinado controle sobre estes ―pequenos exércitos‖, a União ficou com parcela ponderável de competências constitucionais, o que restringia, em muito, a capacidade de manobra por parte das polícias militares. Ficou sob a égide da União toda organização, instrução, justiça e garantias (artigo 5º, inciso XV, letra f, da Constituição de 1946).
Depreende-se do texto constitucional, segundo Miranda, que: a) os quadros são organizados segundo lei federal; b) o efetivo das PM (oficiais e praças) é fixado pela lei federal; c) a instrução a ser ministrada é definida pelo Poder Legislativo central; d) os oficiais serão escolhidos conforme estipular a lei federal; e) o tempo de serviço será estipulado segundo a lei federal, inclusive as normas relativas a promoções, nomeações, reformas e compulsórias; f) a lei sobre justiça nas polícias estaduais é federal, tanto quanto a conceituação e penalidades dos delitos e infrações disciplinares; g) todas as garantias dos praças e oficiais são as que a lei federal determinar; h) ―são inconstitucionais e suscetíveis de serem tratadas como forças
ilegais todas as organizações policiais, mesmo estaduais, que não se fundem em lei
federal‖; i) a mobilização e o emprego, em casos de guerra, dependem do que a lei federal estipular, devendo ser aplicadas a tais forças, ―quando se furtem às ordens do poder central, as penas que seriam aplicáveis a forças federais revoltadas ou desobedientes‖. Mas sua exegese não se encerrou ainda. Alude o referido autor que o
material não pode exceder ao que lei federal julgar necessário ou permitido. As
polícias militares são, quando mobilizadas ou a serviço da União, reservas do Exército (MIRANDA, 1960, 469).
Pontes de Miranda a tal ponto se preocupou em restringir as competências e cercear os limites de ação das forças estaduais que, ainda analisando o Art. 5º da Constituição de 46, ao fazer observações acerca do inciso IV, que trata da organização das Forças Armadas, da segurança das fronteiras e da defesa externa, não se esquivou de tratar das polícias estaduais, apesar de já tê-lo feito, à exaustão, em outros pontos. É taxativo: as polícias militares
não podem, de modo nenhum, ter por fito a defesa externa, a polícia e a segurança de fronteiras. Tudo isto concerne à periferia do Estado e, pois, pertence à competência legislativa da União. Como, porém, tais polícias podem ser reservas do Exército, — como
parte dele e, assim, sob o comando do Exército, podem ser utilizadas na defesa externa, na polícia e segurança de fronteiras (MIRANDA, 1960, 408, grifos no original).
E conclui: as polícias militares não são forças armadas, são reservas das forças armadas. Estas são constituídas pelo Exército, Marinha e Aeronáutica (MIRANDA, 1960, 409).
O constitucionalista não deixa dúvidas em relação ao papel e funções das forças públicas, que, para ele, deveria ser a mais restrita possível, corolário da experiência vivida na República em seus primeiros decênios. E não hesita em arrematar:
Quanto às polícias militares, o problema continua aberto. Até aqui, houve a atitude displicente dos que as permitiam a líbito dos semiditadores, que o presidencialismo dos Estados-membros criou, a antítese de alguns militares experientes, que viram o perigo antes de 1930, anos a fio apontáramos, e as soluções de 1934, 1937 e 1946, que revelam a ondulação. Em verdade, ainda se busca a solução, que deveria ter sido estudo à parte, meditado, sereno, do Conselho de Segurança Nacional. Naturalmente o problema é técnico, e tem de ser resolvido dentro dos princípios que deveriam presidir a nova concepção das forças armadas dentro da presente organização democrática do país (MIRANDA, 1960, 415-416).35
Outro constitucionalista, Carlos Maximiliano, já numa linha e interpretação mais técnico-jurídica que política, cinge-se não na competência constitucional das Polícias Militares, mas sim em sua subordinação ao Exército.
O legislador constitucional viu, em cada ―brigada policial‖, uma parte da reserva do Exército (MAXIMILIANO, 1954, 233). Os oficiais e as praças das polícias militarizadas dos Estados ou do Distrito Federal são considerados militares de terra, no sentido constitucional, sujeitando-se ao foro especial (Justiça Militar) e às penas do Código da Armada (MAXIMILIANO, 1954, 233).
As atribuições constitucionais das polícias militarizadas, já sob o estatuto constitucional de 46, estão sempre relacionadas ao pacto federativo. Sampaio Dória procura estabelecer, com muita clareza, a distinção do papel constitucional das Polícias Militares e o das Forças Armadas. A incumbência de ―segurança interna‖ e de manutenção da ordem pública cabe, precipuamente, às Polícias Militares. Ainda que o art. 177 da lei constitucional também preveja o emprego das Forças Armadas para ―garantir a ordem‖, esta é tarefa prioritária das forças estaduais em seu território (DÓRIA, 1960, 805).
Apenas e tão-somente quando estas forem impotentes para tal é que as forças federais devem ser chamadas. Se a desordem atingir a dimensão de uma
35 A bem da verdade, palavras semelhantes já haviam sido expostas por Miranda em seus trabalhos
guerra civil, será decretada a intervenção federal pelo Presidente da República. No caso de desordem por conta da não execução de ordem ou decisão judicial, a intervenção será requisitada pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal ou do Tribunal Superior Eleitoral.
Se a desordem, no entanto, se cingir a questões de ordem pública — sem
atingir as desproporções de uma guerra civil, ou não se relacionando à desobediência de ordem judicial —, o suporte federal de apoio às polícias estaduais só se dará por ordem do Presidente da República, a pedido do Governador do Estado onde se dá a desordem. ―Em nenhuma hipótese por deliberação espontânea das forças armadas, para que não faltem à missão de garantir os poderes constitucionais em suas competências‖ (DÓRIA, 1960, 805).
Sampaio Dória, em diversos pontos de sua obra, demonstra preocupação na preservação da federação brasileira. Se não expõe contrariedade a este regime, procura, de outra forma, manter a unidade do país respeitando as unidades federadas. A unidade é ponto central em seu trabalho.
Daí o autor delinear, de maneira muito clara, a limitação do armamento de que poderiam disponibilizar as polícias militarizadas. Sendo encarregadas da ordem pública, não teriam necessidade de dispor de armamento pesado, leia-se de guerra, vez que sua missão seria limitada a distúrbios e prevenção-repressão criminal.
Não podem as polícias militares dispor de armas de guerra, senão quando mobilizadas a serviço da nação. Aparelham-se com armas que bastem à manutenção da ordem pública, as mais eficientes com o menor mal.
Aparelhadas para as guerras, as polícias militares poderiam degenerar, nas mãos de caudilhos, em instrumentos para guerras civis e desagregação do país, como se fôsse, confederativa, e não federativa, a estrutura do Estado entre nós (DÓRIA, 1960, 805).
Para Sampaio Dória, foi providência excelente do constituinte ter previsto as polícias estaduais como forças auxiliares do Exército. Desta forma, elas poderiam ser mobilizadas em situações tais como debelar revoluções, guerras civis, ou para serem incorporadas ao Exército na defesa da Pátria em caso de guerra externa. ―Não atenta contra a federação. Contribui para mantê-la, sem sair de seus limites, e é dever pela unidade da Pátria‖ (DÓRIA, 1960, 806).36
36
Ao comentar o art. 5º da Constituição Federal de 46, Sampaio Dória entende que dois princípios estão na essência da federação: a) a distribuição do poder público por órgãos autônomos, prevalecendo a supremacia da nação soberana; b) a equivalência das atribuições legislativas do Senado — como câmara de representação dos Estados, iguais entre si — com a competência legislativa da Câmara dos Deputados, como órgão de representação direta do povo. Ainda que ele defenda a unidade do país, não deixa de reconhecer que o legislador constituinte tenha sido centralizador por demasia, deixando de conferir competências que não são típicas da União às unidades federadas. O extenso rol de competências da União, elencado no art. 5º, evidencia seu ponto de vista. Ele vê nesta vasta composição
O evidente sentido centralizador do constituinte de 46 não deixa muita margem para dúvidas quanto ao caráter pouco descentralizatório no que se refere às Polícias Militares. O receio quanto ao papel potencialmente irruptivo que elas exerceram durante a Primeira República ainda guardava lembranças e temores tanto nos constituintes quanto nos constitucionalistas e juristas que elaboraram e interpretaram a Constituição de 46.
O único a contestar Pontes de Miranda quanto ao seu extenso repertório de competências centralizada nas mãos do legislador da União é Themístocles Brandão Cavalcanti37. É, aliás, uma contraposição muito tênue, pois o dispositivo
constitucional não guarda muita margem para manobra.
O constitucionalista se insurge apenas quanto à fixação de efetivo (número de pessoas numa instituição militar). Das nove discriminações levantadas por Pontes de Miranda, como se viu, Cavalcanti questiona apenas a que diz respeito ao poder legislativo federal ter a competência para fixar o número de ―oficiais e soldados das forças policiais dos Estados‖.
Atesta Cavalcanti que, ainda que o preceito de 1946 tenha ampliado o de 1934, que se referia somente a ―condições gerais‖, respeitando a competência supletiva dos Estados, não pode, entende ele, o legislador federal ir ―além da função normativa, que exclue a administração e as medidas indispensáveis à orientação geral da autoridade estadual para dirigir a organização cuja criação é de iniciativa dos Estados‖. E conclui: ―a fixação das forças, o seu número, escapam, a nosso ver, à competência federal‖ (CAVALCANTI, 1948, 120).
Ainda que o apregoado pelo constitucionalista e administrativista pareça ser o mais ponderável e admissível, não resta dúvida que interpretações como as de Miranda, a par de tentar evitar a fragmentação do país, não deixam de ser extremamente centralizatórias e cerceadoras da autonomia dos Estados-membros, mormente num país que se diz federativo.
de competências federais um indiscutível viés centralizador e unitário. Para ele, cinco são os objetivos irredutíveis da Federação: ―1) a integridade nacional, para a qual a União mantém privativamente as relações com as nações estrangeiras, celebra tratados e convenções, e se arma para a guerra; 2) a unidade nacional, contra veleidades separatistas, como quando se privilegia com as armas de guerra, e institui soluções políticas ou judiciárias para as questões entre os Estados ou destes com a União; 3) a harmonia dos Estados entre si, para o qual adota princípios como a igualdade das unidades federativas perante a lei nacional, e a isenção de tributos dos Estados entre si; 4) os direitos fundamentais do homem, contra os quais nada podem as unidades federativas em suas leis, e cuja garantia cabe afinal à União; 5) os interesses nacionais, como os serviços de correios, de portos, combate a endemias e calamidades públicas‖ (DÓRIA, 1960, 54-57).
37 Themistocles Brandão Cavalcanti foi advogado, procurador da República, Consultor Geral da República,
Procurador Geral da República e professor de Direito Público da Universidade do Brasil/RJ. Escreveu inúmeras obras de Direito Público.
Cavalcanti tem uma visão e postura mais restritas em relação ao caráter bastante centralizatório de Miranda. Ainda nas observações gerais sobre o art. 5. da Constituição de 46, Cavalcanti novamente se posiciona contrariamente à visão de Miranda.
Com referência ao verbo legislar, presente no incixo XV do art. 5º da CF/46, Cavalcanti deixa explícita sua contrariedade em relação a Miranda, afirmando que a competência para legislar não compreende a organização dos serviços, em sua natureza puramente administrativa, tanto quanto o provimento de cargos. Para ele,
legislar é traçar as normas gerais que disciplinam as relações jurídicas, salvo se os
serviços e sua execução estivessem na competência da União, caso em parte das Polícias Militares (CAVALCANTI, 1948, 85).
5.3C
ONSIDERAÇÕES FINAISNosso propósito, neste capítulo, foi entender como os grandes constitucionalistas do período, ora em estudo, interpretavam o texto da Carta de 1946.
A primeira vez que as Polícias Militares conseguem inserção constitucional se dá em 1934:
Art. 167. As polícias militares são consideradas reservas do Exercito e gozarão das mesmas vantagens a este attribuidas, quando mobilizadas ou a serviço da União.38
Também previa a competência para sua legislação: Art. 5 Compete privativamente á União:
[...]
XIX, legislar sobre: [...]
l) organização, instrução, justiça e garantias das forças policiaes dos Estados, e condições geraes da sua utilização em caso de mobilização ou de guerra;39
É interessante observar que as Polícias Militares conseguiram dispositivo para regulá-las dois anos após a Revolução de 1932.
Já a Carta de 1937 mantém-se silente em relação às competências das Polícias Militares. Fruto de golpe de Estado, a Constituição outorgada em 1937, obviamente, deveria se abster de tratar das organizações militares dos Estados, que, no caso de São Paulo, deu suporte à revolução que contestou o poder de Getúlio. Só faz menção ao controle da União sobre a existências dessas forças:
38 Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. São Paulo: Imprensa Official do Estado, 1934. 39
Art. 16 – Compete, privativamente á União o poder de legislar sobre as seguintes matérias:
[...]
XXVI – organização, instrucção, justiça e garantias das forças policiaes dos Estados e sua utilização como reserva do Exercito;40
A Constituição de 1946 retoma a previsão das Polícias Militares, mas acrescenta algo de extrema relevância: sua competência. Passam elas a se destinar a manutenção da ordem pública. Dispõe o artigo 183:
Art. 183 – As polícias militares, instituídas para a segurança interna e a manutenção da ordem nos Estados, no Territórios e no Distrito Federal, são consideradas, como fôrças auxiliares , reservas do Exército.
Não deixa, igualmente, de se preocupar em controlar as instituições estaduais:
Art. 5 – Compete à União: [...]
XV – legislar sobre: [...]
f) organização, instrução, justiça e garantias das polícias militares e condições gerais de sua utilização pelo Governo Federal nos casos de mobilização ou de guerra;41
Os constitucionalistas são unânimes quanto às competências das Polícias Militares: elas se destinam à manutenção da ordem pública e à segurança interna42 nos Estados.
Divergem, no entanto, sobre a análise política das Polícias Militares. Pontes de Miranda à frente, estes intérpretes da Constituição de 46 vêem nestas instituições uma aberração institucional, por colocarem em risco a própria unidade da federação. São centralistas antes de tudo. A existência desses ―verdadeiros Exércitos‖ colocava em risco a integralidade do Estado brasileiro. Mesmo com a previsão clara e explícita das competências das Polícias Militares, a interpretação de Miranda vai no sentido de centrar na União a capacidade de controlar ao máximo essas organizações. Ela teria o condão de estipular parâmetros para: efetivo, instrução, escolha de oficiais, tempo de serviço, justiça militar estadual, infrações administrativas, mobilização e emprego em caso de guerra, material bélico.
40 Constituição da República. Promulgada no dia 10 de novembro de 1937, pelo Presidente Getúlio
Vargas. São Paulo: Editorial ―Libertas S. Paulo‖, s/d. Apesar do uso do termo ―promulgada‖, na realidade esta Constituição foi outorgada.
41 Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Promulgada pela Assembléia Constituinte aos
18 de Setembro de 1946. São Paulo: Edições e Publicações Brasil S/A, s/d.
42 É necessário fazer menção especial ao termo ―segurança interna‖. No caso, o termo não tem o caráter
ideológico que assumiu em 1964. A doutrina de segurança nacional, criada pela Escola Superior de Guerra, no pós-1964, atribuiu o conceito de segurança interna a todo o processo tendente a reprimir, obstar e repelir forças de esquerda que colocassem em risco o poder militar. No regime de 46, segurança interna tem o mesmo sentido que segurança pública.
Sampaio Dória tem interpretação similar: a preservação da unidade nacional. Reconhece as duas competências básicas da Polícias Militares, a ―segurança interna‖ e a ―manutenção da ordem nos estados‖. Mas não deixa de estabelecer que elas não podem possuir armas de guerra. Na mão de ―caudilhos‖, poderiam levar o país à desagregação.
Maximiliano é o autor mais técnico-jurídico deles, cingindo-se, apenas, a discorrer sobre as competências das PM, sem qualquer análise de cunho político.
Os próximos capítulos terão caráter mais empírico e vão discutir exatamente como se deu essa transformação a que Dória e Miranda se referiram. Como começaram a deixar de ser exército para se transformar em polícia. Por que e quais foram os debates internos é o que se verá.