GENERELL LIKEVEKT I EN ØKONOMI MED KLYNGER

Para poder entender como os resultados do Saeb estariam sendo utilizados pela Secretaria, foi necessário conhecer um pouco mais sobre como a Secretaria desenvolve suas atividades de planejamento. Assim, seria possível verificar de que forma os resultados gerados pela avaliação estariam balizando os objetivos e as metas propostas pela Secretaria.

O Dirigente A, ao ser indagado sobre a existência de uma atividade formal de planejamento na Secretaria, afirmou que ela existe, e apontou quem seria o responsável pela atividade e como ela é executada:

A Secretaria tem um momento de planejamento sim. E isso fica naquela outra Subsecretaria (Subip, Área de Planejamento, nota do autor). Ela solicita de todas as instâncias que mandem suas prévias de necessidades orçamentárias, que enviem quais os projetos que estão pensando implantar e que verifiquem se aquilo é possível, é viável, porque tem que dividir o bolo, as fatias irmamente. Então a gente manda isso, acontece desde outubro. Outro dia mesmo a gente estava em uma reunião de dia inteiro de planejamento estratégico, com todo o primeiro escalão da casa para integrar esses planejamentos. Quer dizer: você está prevendo na sua diretoria e eu previ na minha a mesma coisa. Então para a gente otimizar recurso, não é? Então são feitas várias reuniões de planejamento e essa outra diretoria reúne tudo isso e devolve para a gente o que foi aprovado para todo o Governo, e o que vai ter que ser reprogramado [...] O planejamento em termos de programas e projetos a gente é meio que autônomo, porque a gente está propondo o tempo todo, a gente está

ouvindo as escolas, transforma a nossa rotina em projeto, faz muitas parcerias também. Isso é permanente.

O relato expressa uma visão restrita do que seja um planejamento em uma organização tão complexa como uma secretaria de educação, e indica que a atividade de planejamento tem um órgão responsável, a Área de Planejamento, que recebe as solicitações orçamentárias das diversas instâncias. A atividade resume-se, portanto, a um planejamento orçamentário, provavelmente para adequá-lo à proposta orçamentária de todo o governo do Distrito Federal e com o objetivo de acompanhar a execução desse orçamento. Assim sendo, o Dirigente A expressa a idéia de que o planejamento desenvolvido está ligado à uma atividade de controle, muito diferente de um planejamento como um instrumento consensado entre os diversos setores da Secretaria, que oriente o desenvolvimento do trabalho da organização. Quando o dirigente trata da reunião de planejamento estratégico, refere-se a essa atividade como necessária para verificar e eliminar ações sobrepostas, sem considerar como importante definir prioridades e metas a serem atingidas. Ao tratar do planejamento do seu setor, afirma que a sua diretoria tem total liberdade para criar projetos e programas o tempo todo, sem fazer referência a um planejamento global. Sendo assim, as atividades definidas por sua diretoria não necessariamente deve ter relação com os esforços de toda a Secretaria. Conseqüentemente, utilizar ou não os resultados do Saeb para definir as prioridades da sua diretoria é uma prerrogativa que esse dirigente tem. É interessante notar, que segundo o Dirigente A, a tomada de decisão para criar uma determinada ação acontece, em sua diretoria, pela transformação de rotinas em projetos, e não por meio de pesquisas e do estudo das melhores práticas para atender os objetivos propostos pela Secretaria. Afirma ainda que definida uma nova ação, comunica-se à diretoria responsável pelo planejamento para que a ação seja incluída no orçamento da Secretaria.

Quando instado a exemplificar como um projeto desenvolvido pela sua diretoria se inseria no planejamento da Secretaria, o Dirigente B assim se manifestou:

[...] a gente tem quatro subsecretarias e só uma é pedagógica. E é complicado a gente articular isso (as ações da área com o conjunto da Secretaria, nota do autor). Para isso a gente tem que ter um planejamento único articulado, um planejamento estratégico mesmo, onde você pudesse estar articulando todas as subsecretarias [...] é uma falha grande nossa não ter um planejamento. Não sei se é porque a casa é muito grande. Não sei se falta vontade política. Mas eu sei que há dificuldades. Está engatinhando, mas ainda está um pouco longe.

Nesse relato percebe-se que o dirigente consegue compreender que uma das funções do planejamento é a articulação entre os diversos órgãos da Secretaria. É interessante notar

que ele inicia seu relato afirmando que somente uma das quatro subsecretarias é pedagógica, como se a função de oferecer uma educação de qualidade fosse atribuição apenas da Área Pedagógica, e não do conjunto da Secretaria.

Em determinado momento de seu relato, ainda comentando sobre a dificuldade de a organização construir o seu planejamento, ele afirmou que já está prevista para o ano de 2006 a realização de uma avaliação institucional da Secretaria. Apesar de ainda não terem sido definidos os objetivos principais dessa avaliação, ele afirmou que considera necessário que essa avaliação verifique:

[...] o que está funcionando na Secretaria, o que não está e porque não está, para a gente [...] direcionar melhor as nossas políticas públicas, estar revendo realmente o nosso planejamento, já que a casa planeja muito compartimentadamente, [...] não tem um planejamento estratégico que funcione. Então a gente vai poder estar melhorando nessa questão do planejamento estratégico.

Depreende-se, portanto, da sua fala, que a avaliação institucional pode ser um instrumento que garanta uma coesão mínima entre os diversos atores permitindo assim o desenvolvimento de uma atividade de planejamento que articule todos os órgãos da Secretaria. Dois pontos chamam atenção nesse relato. Primeiramente, a avaliação institucional está sendo planejada para acontecer no último ano da gestão do atual governo. Como o resultado da eleição pode significar a troca de comando da Secretaria, as ações decorrentes da avaliação realizada podem não ter continuidade, correndo-se o risco de todo esse trabalho ser perdido. O segundo ponto que chama atenção é o fato de se vincular a atividade de planejamento, à pré-existência de uma avaliação institucional. Um planejamento calcado em uma avaliação de toda organização pode produzir resultados muito interessantes, mas esse é um processo lento. Enquanto essa avaliação se desenvolve, a organização continua sem ter um instrumento de orientação que ilumine os caminhos que deve trilhar.

Para exemplificar como a Secretaria desenvolve as atividades propostas, o Dirigente B relatou sobre o objetivo perseguido pela Área Pedagógica durante o ano de 2005:

[...] esse ano a gente desenvolveu muitas ações voltadas para a coordenação pedagógica. Porque a gente sente que se melhorar a coordenação pedagógica, onde o professor discuta mais, pesquise mais, leia mais, estude mais, ele vai melhorar. Isso vai trazer impacto lá no seu trabalho. Então a gente investiu muito esse ano, já planejando em cima de tudo isso aí, em cima da coordenação pedagógica.

Seu comentário de que a escolha das ações que serão desenvolvidas não se baseia em dados empíricos, reforça algo já comentado. Além disso, parece que sempre existe a

expectativa que elas isoladamente causem impacto suficiente para melhorar o conjunto dos indicadores educacionais.

O Dirigente C, ligado à Área de Planejamento, deu o seguinte depoimento sobre o planejamento da organização:

[...] aqui na Subsecretaria de Planejamento, nós não podemos planejar pelo outro. Então cada Subsecretaria faz o seu planejamento. E nós aqui consolidamos. Montamos um documento único onde se diz: o plano de ação no ano seguinte será assim. E aí é o momento que envolve todos.

Confirma-se por esse relato que o planejamento da Secretaria é um agregado das vontades particulares de cada um dos seus órgãos, sem que haja uma preocupação com a unidade e com o estabelecimento de objetivos comuns. Mesmo a área que deveria organizar esse planejamento apenas faz a consolidação dos documentos encaminhados a ela.

Os relatos dos membros do grupo ligados ao núcleo central da Secretaria evidenciam que a atividade de planejamento está ligada muito mais a uma atividade burocrática que ocorre anualmente no momento de definir o orçamento da organização. Mesmo esse documento, apesar de discutido com todos os órgãos da Secretaria indicaria, pelos depoimentos obtidos, apenas aspectos ligados ao orçamento que deve ser cumprido, e não metas a serem atingidas. Assim, não existe uma unidade na ação, e cada órgão define as suas prioridades a partir daquilo que considera importante.

Mas, se o núcleo central da Secretaria encontra dificuldades para planejar suas ações, qual o reflexo disso nos órgãos intermediários e de que forma eles se organizam para executar as suas funções? A resposta a essa indagação foi buscada junto aos Coordenadores dos Núcleos de Coordenação Pedagógica, ligados a cada uma das Diretorias Regionais de Ensino.

O Coordenador I relata que a Área Pedagógica encaminha alguns projetos para serem implantados nas escolas. Quando esses projetos chegam ao Núcleo de Coordenação Pedagógica eles são alterados para que se adeqüem à sua realidade. As escolas também têm liberdade para definir seus projetos. Existem algumas orientações que vêm da área Pedagógica, como aquela que definiu que o ano de 2006 seria o “ano pedagógico em que vai se procurar resgatar o que nós perdemos em termos de reprovação”. Por fim o Coordenador I relata que a Secretaria não determina metas a serem cumpridas, e diz que sente falta disso, porque isso poderia facilitar seu trabalho. Quando perguntado se o Núcleo de Coordenação Pedagógica tem um planejamento, responde afirmativamente e indica que ele é definido em função das atividades que serão desenvolvidas. Para exemplificar, relata que entre março e

abril de 2006 ocorreram oficinas de avaliação e projetos envolvendo os coordenadores pedagógicos das escolas e outras atividades.

Percebe-se que o planejamento é entendido como a organização do calendário para o desenvolvimento de atividades consideradas importantes para o Núcleo de Coordenação Pedagógica, ou então de atividades demandadas pela Área Pedagógica. Nessa atividade de planejamento, também não são definidos objetivos e metas a serem cumpridos, assim como não se procura realizar avaliações mais amplas.

Já o Coordenador II relata que os membros da sua equipe são chamados a elaborar uma proposta de trabalho que recebe o nome de “Plano Operacional”. Nele, são definidas metas e ações que serão realizadas ao longo do ano. Perguntado sobre como eram definidas essas metas, ele relatou o seguinte:

No ano passado nós definimos a construção do sucesso escolar. Em cima dessa construção, nós elaboramos um monte de coisas. Esse ano nós já estamos trabalhando a questão da ética na educação. Então em cima de um determinado tema é que nós vamos definir o nosso trabalho.

Desse relato, percebe-se que a definição de uma meta está ligada à escolha de um tema a ser trabalhado junto às escolas.

Perguntado de que forma a escolha dessas metas estaria articulada com metas que a Secretaria tenha definido, ele relatou que o seu Plano Operacional toma por base a legislação educacional do Distrito Federal e as resoluções do Conselho de Educação, e que normalmente as ações planejadas pelo seu Núcleo de Coordenação Pedagógica acabam coincidindo com as ações emanadas da Secretaria. Esse relato demonstra que não existe uma articulação entre os diversos níveis de gerenciamento.

O Coordenador III refere-se também a um Plano Operacional para guiar as ações do Núcleo de Coordenação Pedagógica durante o ano, ressaltando que além dessas ações o Núcleo também deve atender a demandas emergenciais, e exemplificou:

[...] eu acabei de ler no jornal, a gente tem uma escola em que os alunos estão em greve. Eu estava lendo na Internet que eles fecharam o Eixo Monumental, do Congresso, indo para a Rodoviária perto do meio dia. Então essa é uma ação emergencial. Consta do nosso plano de ação atender o que acontecer de emergencial. [...] Nós temos um atendimento igual para todas, e às vezes temos que agir como bombeiro para apagar fogo.

O fato de relatar que faz parte do seu Plano Operacional atender às ações emergenciais pode revelar a generalidade desse plano, em que provavelmente deve estar discriminado um número grande de ações, tornando difícil identificar prioridades.

Assim como os outros coordenadores, ele afirmou que não existe um planejamento da Secretaria e que o seu Plano Operacional inclui ações que sua equipe imagina que serão demandas pelo núcleo central, e conclui afirmando: “A gente não recebe o planejamento deles. Não vem nada formal deles”.

Com relação ao mesmo tema, o Coordenador IV apontou as dificuldades para fazer um planejamento, porque o Núcleo de Coordenação Pedagógica deve responder a inúmeras demandas que vêm das escolas, e relatou que procura atender aquelas que apresentam:

[...] uma dificuldade que é mais pontual, que é mais emergencial Tem um trabalho preventivo, mas tem também um trabalho de apagar fogo. E na realidade a gente busca atender primeiramente estes.

Relatou ainda que, esse trabalho emergencial aparece principalmente por causa de demandas que são motivadas por várias cobranças que chegam às escolas, causadas principalmente por processos do Ministério Público e dos Conselhos Tutelares, que acabam interferindo no dia-a-dia do Núcleo.

Pelos relatos de diversos desses coordenadores ficou a impressão de que os Núcleos envolvem-se com atividades que, a princípio, estariam distantes da sua função. Assim sendo, a efetividade das suas ações ficam comprometidas quando suas prioridades são definidas pelas ações emergenciais.

Buscando compreender um pouco mais sobre o desenvolvimento do trabalho do Núcleo de Coordenação Pedagógica, procurou-se saber como as ações desenvolvidas eram avaliadas, e como essa avaliação contribuiria para orientar a prática do Núcleo. Os Coordenadores I e IV relataram que o processo de avaliação buscava medir qual a satisfação dos professores com o atendimento prestado pelo Núcleo. Portanto, não se busca avaliar qual o impacto da ação sobre o ensino, mas sim o grau de satisfação daqueles que receberam o atendimento.

Os outros entrevistados sobre esse tema foram evasivos, limitando-se a afirmações vagas e genéricas sobre o que seria uma atividade de planejamento.

Com relação às atividades de planejamento, portanto, percebeu-se que existem dificuldades para que a Secretaria, em seus diversos níveis hierárquicos, planeje estrategicamente suas ações, e parece que isso é mais grave na base da hierarquia. Pelos

relatos, as atividades de planejamento limitam-se ora à elaboração ou acompanhamento do orçamento, ora à elaboração de uma lista de ações que devem ser desenvolvidas. Com relação a essas ações, as que são mais demandadas pelas equipes dos Núcleos de Coordenação Pedagógica são aquelas consideradas de caráter emergencial. Talvez essas atividades pudessem ser assumidas por outros órgãos da estrutura das Diretorias Regionais de Ensino.

Os relatos indicaram uma dificuldade em lidar com temas comuns a uma atividade gerencial, tais como, definir metas e acompanhar resultados, tarefas típicas das funções de direção e coordenação, à qual estão ligados os entrevistados. Além disso, em nenhum ponto dos relatos foi possível perceber qualquer associação entre o planejamento da Secretaria e qualidade educacional, como se a qualidade do ensino pudesse ser alcançada somente a partir da vontade dos atores. No meu entender, utilizando um conceito defendido por Dias Sobrinho (1995), a qualidade deve ser construída por meio de consensos e negociações entre os atores, atividades essas inerentes ao planejamento. Dessa forma a atividade de planejamento é um momento privilegiado para estabelecer critérios e padrões acordados entre todos acerca da qualidade que se quer atingir.

Instrumentos utilizados na gestão dos resultados educacionais.

A Secretaria utiliza há três anos, portanto, desde 2004, um sistema para acompanhar os resultados das escolas. Trata-se do Sistema Integrado de Gestão Escolar via Web, conhecido como Sige. Esse sistema começou a ser desenvolvido em 2001 pela Codeplan, Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central, órgão da estrutura administrativa do Governo do Distrito Federal. Ele permite acompanhar o número de matrículas por turma, a evasão escolar e o rendimento por disciplina de todos os alunos matriculados na rede pública, escola por escola. Além disso, tem uma série de funcionalidades voltadas para o dia-a-dia da escola, como a emissão de certidões, acesso à legislação educacional, entre outras.

O Sige trabalha com um banco de dados relacionais que permite uma série de consultas e uma hierarquização do sistema, em que a escola tem acesso apenas aos seus dados, as Diretorias Regionais de Ensino têm acesso aos dados das escolas sob sua jurisdição e o nível central da Secretaria tem acesso a todos os dados. Para que o sistema entrasse em efetiva operação, as Diretorias Regionais de Ensino e todas as escolas receberam computadores com acesso à Internet, e cerca de três mil funcionários foram treinados para alimentar e utilizar o sistema. As secretarias de cada escola atualizam suas informações no sistema com uma periodicidade no mínimo bimestral. O desempenho dos alunos nas disciplinas é classificado pelo Sistema como satisfatório ou insatisfatório. Ao longo do ano, o

sistema classifica os alunos que estão em processo de recuperação pedagógica como tendo um rendimento insatisfatório, enquanto que o restante é classificado como satisfatório. Ao final do ano, fecham-se as estatísticas, classificando os alunos como aprovados, retidos ou evadidos. Para os níveis centrais da administração, os resultados vêm agregados por disciplina, por escola e por Diretoria Regional de Ensino. Esses dados começaram a ser utilizados como um instrumento de gestão a partir de 2005, servindo como base para discutir o desempenho dos alunos em diversas reuniões. Normalmente, a Área Pedagógica reúne-se com os diretores das Diretorias Regionais de Ensino e com os coordenadores dos Núcleos de Coordenação Pedagógica para discutir o assunto. Em seguida, essa discussão alcança os diretores das escolas em reuniões com os coordenadores dos Núcleos de Coordenação Pedagógica.

O Dirigente C, ligado à Área de Planejamento, relatou como o núcleo central da Secretaria começou a utilizar as informações fornecidas pelo Sige. Segundo o dirigente, os dados começaram a ser discutidos com os diretores regionais de ensino em 2002. Inicialmente a Área de Planejamento estava interessada em discutir com os diretores de escolas a qualidade das informações prestadas no Censo, pois se percebeu que em muitos casos elas não eram fidedignas. Gradativamente, a título de exemplificação, foram sendo agregados às discussões os dados gerados pelo sistema. Segundo o dirigente, passou-se a debater esses dados com cada Diretoria Regional de Ensino com o objetivo de que cada uma fizesse uma auto- avaliação e com isso detectassem:

quais eram os pontos de estrangulamento que estavam fazendo as taxas de repetência estarem naqueles níveis, e o desempenho dos alunos também não melhorar. Porque não bastava detectar que o problema existia. Era preciso intervir. De acordo com esse Dirigente, essa estratégia não teve sucesso, pois prevaleceu o lado político da questão, no sentido de que, por pressão dos diretores das Diretorias Regionais de Ensino, o assunto foi sendo colocado de lado. Segundo ele, houve uma incompreensão por parte das escolas que “entenderam que o que estava se fazendo era uma imposição, vinda de cima, e que por isso não iriam cumprir”. Salientou ainda que o viés político para escamotear as discussões sobre o desempenho das escolas não seria um problema restrito ao atual governo, muito menos ao governo do Distrito Federal, mas que ele estaria acontecendo também em governos de outros estados.

Uma das dificuldades enfrentadas pelos diversos órgãos da Secretaria para trabalhar com informações objetivas, segundo o relato do dirigente C, reflete-se na instituição de um

conjunto de dados que possa ser efetivamente utilizado. Esse dirigente relatou que, anteriormente, as Diretorias Regionais de Ensino e as escolas faziam seus próprios levantamentos, sem cuidados metodológicos. Quando eram divulgados os resultados do Censo da Educação Básica do MEC criava-se um grande debate, pois as informações levantadas pela Secretaria eram diferentes daquelas apontados pelo Censo. Na realidade, o que variava era a metodologia utilizada, e o problema foi solucionado com a implantação do Sistema de Informações Gerenciais, Sige, que unificou as metodologias de coleta de dados. No entanto, é importante destacar que a coleta de dados para o preenchimento do Censo ainda é manual, o que demonstra que o sistema criado levou em conta apenas a preocupação de atender uma parte das necessidades da Secretaria.

O envolvimento da Área Pedagógica com o Sige teve início quando o Dirigente B começou a testar as possibilidades de sua utilização. A partir daí, o dirigente passou a discutir esses dados com alguns diretores de escolas de seu relacionamento pessoal, exemplificando