Esse período se inicia com a posse dos primeiros mandatários da Capital da República eleitos por voto direto, fato que trazia certa esperança de mudança nos destinos da cidade, porém já sem o mesmo entusiasmo existente quando da instituição da Nova República em 1985. A instalação da Câmara Legislativa do Distrito Federal, conforme já observado anteriormente, estabeleceu uma nova correlação de forças na condução do processo de desenvolvimento urbano da cidade. De outro modo, é nesse período que as instituições públicas brasileiras, de maneira geral, sofrem forte enfraquecimento por conta da política neoliberal posta em prática no país. Nesse sentido, particularmente as instituições afeitas à área da cultura sofrem um esvaziamento institucional ainda maior. Em Brasília essa situação não poderia ser diferente, também aqui os órgãos diretamente envolvidos com essa área sofrem, ao logo da década de 1990, um visível encolhimento nas suas ações.
Ainda no Começo de 1990 Brasília é tombada como Patrimônio Histórico Nacional e a regulamentação desse ato é feita pela Portaria N.º 04 do SPHAN que, essencialmente, repetia o texto do Decreto n.º 10.829 e que depois, em 1992, foi alterada pela Portaria n.º 314. Essa repetição do conteúdo desses instrumentos nos remete a deduzir, pelos comentários já efetuados, que nada se avançou na instrumentação jurídica de preservação da cidade desde a promulgação do Decreto do GDF, quando da inscrição de Brasília na Lista do Patrimônio Mundial. Outro fator que cabe destacar é que com o tombamento federal a decisão final sobre as intervenções no espaço urbano do Plano Piloto caberia ao IPHAN, o que reduziria ainda mais a participação da área local no processo de preservação cidade. Uma vez que a manifestação do GDF (no caso o DePHA) ainda tinha que ser aprovada pela área federal. E muitas vezes ocorreram manifestações distintas sobre o mesmo caso. Ou ainda, como a manifestação do DePHA não poderia ser definitiva, visto a sua limitada competência legal, os interessados passaram a fazer um caminho direto até o IPHAN, inclusive o próprio GDF (as suas Secretarias) ficando o DePHA com a função de mero atravessador de processos.
Essa realidade jurídica criou uma situação inusitada uma vez que a 14ª SR/IPHAN, responsável pela ação da área federal em Brasília, não estava aparelhada para responder por esse volume de processos, que lhe chegavam cotidianamente para emitir parecer. Pois, todos os pedidos de intervenção na área tombada, eram obrigados a serem remetidos para a 14ª SR. Obviamente, essa situação gerou um congestionamento de processos e grande uma grande pressão dos seus interessados
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na equipe técnica do IPHAN, o que demandou um esforço enorme da área federal para superar a sua limitada capacidade operacional.
Esse imbróglio institucional levou a criação de um grupo de trabalho envolvendo os órgãos responsáveis pela ação de preservação histórica da área federal e local, respectivamente, 14ª CR e DePHA. Assim, nascia em 03. 07 de 1992, por meio da Portaria n.º 06 do então IBPC, o Grupo de Trabalho Conjunto – GTC - IBPC/DePHA, cuja missão era desenvolver um trabalho integrado no encaminhamento da preservação do Conjunto Urbanístico de Brasília, analisando em conjunto os pedidos de intervenção na área de proteção histórica. Esse Grupo esteve atuante até meados de 1995.
Para se entender um pouco mais esse momento de dificuldades operacionais é interessante citar um trecho de uma comunicação desse Grupo, onde eram relatadas as dificuldades no desenvolvimento do trabalho e sugeridas mudanças de encaminhamento, uma vez, que os instrumentos jurídicos existentes apresentavam problemas de aplicação.327
(...) Temos verificado o surgimento de inúmeras demandas referentes à alteração de obra ou setor urbano já existente, à criação de novas áreas de ocupação ou mesmo à alteração de aspectos da legislação em lotes ou setores que sequer foram edificados (...). São, na grande maioria, demandas cujo conteúdo aponta explícita ou implicitamente, no sentido da alteração da legislação de ocupação do solo urbano (NGBs) em áreas públicas ou privadas.
(...) que seja iniciado no âmbito do IBPC e do DePHA uma reavaliação da eficácia e eficiência dos atuais instrumentos jurídicos que regulam a preservação do Plano Piloto de Brasília (Portaria N.º 04/SPHAN de 13/março/90 e Decreto - Lei N.º 10.829 de 14/outubro/87) (...)
Em que pese esse entendimento do corpo técnico envolvido com o trabalho, nenhuma iniciativa foi tomada nesse sentido. Ainda em 1992 é criada uma nova Comissão no âmbito do Governo do Distrito Federal para estudar e propor medidas para a implementação da Política de Preservação e Promoção do Patrimônio Cultural do DF, que estava contida no plano de governo (Decreto n.º 13.763 de 23.01.1992). Essa Comissão, envolvendo vários órgãos do GDF, teve vida bem curta e seu trabalho não teve repercussão. Em seu relatório apontava os mesmos problemas já detectados nessa área, entre esses se destacam: 328
f Insuficiência de instrumentos legais para a preservação do patrimônio cultural da cidade;
327
Ofício Interno n.º 01/92 – GTC/DePHA - IBPC encaminhado ao Coordenador da 14ª CR/IBPC, em 15 de setembro de 1992. Arquivo DePHA.
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f Falta de articulação entre os diversos órgãos envolvidos com esse trabalho;
f Inadequação da estrutura administrativa, operacional e financeira frente à responsabilidade do tombamento federal.
Logo após, em 1993, a arquiteta Maria Elisa Costa, novamente realiza um estudo sobre o espaço urbano do Plano Piloto, mas precisamente sobre a área central – Análise da Área Urbana de Brasília - Núcleo Central, onde são defendidas a concepção e a intencionalidade da proposta original para esse setor, e sugeridas uma série de recomendações para sua integração espacial qualificação urbana. Porém, essas propostas não prosperaram, não tendo nenhum desdobramento para a melhoria urbana desse setor.
Ao final de 1995, técnicos que participaram do GTC/DePHA – IBPC (à época já desativado) apresentam um conjunto de diretrizes para o tratamento preservacionista da área tombada. Esse trabalho, intitulado Brasília, Patrimônio Cultural
Contemporâneo: Critérios de Preservação para o Conjunto Urbanístico do Plano Piloto,
fruto da experiência desses profissionais com esse tema, retomava parte das proposições contidas no trabalho do GT-Brasília (1985), bem como, no Anteprojeto de
Lei de Preservação do Patrimônio Arquitetônico, Urbanístico e Paisagístico, elaborado
pela Comissão Técnica do GDF (1989). A proposta desse grupo se fundamentava no entendimento de que os instrumentos jurídicos existentes eram “insuficientes e
incompletos” para promover a implementação de um trabalho de preservação de
maior amplitude. A esses instrumentos faltava, “agilidade para acompanhar a
dinâmica do processo de desenvolvimento em uma cidade tão recente.”329
Com a proposta apresentada, esse grupo buscava reabrir a discussão entre os órgãos envolvidos com a preservação de Brasília, no sentido de provocar na esfera local e federal, um consenso sobre a necessidade de reformulação dos instrumentos de proteção do Conjunto Urbanístico do Plano Piloto e retomar a proposta de construção de uma articulação maior entre os órgãos responsáveis por esse trabalho.
Esse grupo propunha a divisão da área tombada em quatro grandes áreas, acrescida de uma quinta área, denominada de proteção paisagística, que se constituía na proposta já efetuada no trabalho da Comissão Técnica de 1989. Cada uma dessas áreas foi subdivida em subáreas, conforme a sua morfologia urbana e significado simbólico no conjunto como um todo, onde foram estabelecidos critérios
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Barroso, Dulce Blanco, Reis, Carlos Madson, & Ribeiro, Sandra Bernardes (1995) Brasília, Patrimônio Cultural Contemporâneo: Critérios de Preservação para o Conjunto Urbanístico do Plano Piloto. DePHA/IPHAN/IPDF. Brasília.1995. mimeo.
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específicos de preservação, a partir das características que deveriam ser mantidas e as que poderiam ser alteradas.
Apesar da aceitação do trabalho por parte dos órgãos envolvidos e de muita discussão em vários fóruns institucionais, ainda não foi dessa vez que se conseguiu dar um novo encaminhamento ao trabalho de preservação de Brasília. E assim, essa iniciativa também não gerou maiores conseqüências naquilo que se propunha: reabrir um processo de reavaliação e remodelação do processo de gestão da área tombada.
Durante a administração do Partido dos Trabalhadores (1995 - 1998), pode-se constatar que se houve um fortalecimento da área de desenvolvimento e planejamento urbano, com a criação da Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitação e do fortalecimento político e institucional do Instituto de Planejamento Territorial e Urbano – IPDF. De outro lado, todo aquele processo de trabalho conjunto entre área federal e local que estava sendo consolidado por meio do GTC - DePHA/IPHAN foi desmontado. Concorreu para isso a mudança na estrutura político- administrativa do DePHA, com a reformulação quase total do seu quadro técnico, que levou um tempo para ser recomposto. E, sobretudo, a reorientação político- institucional do IPHAN, que retirou da 14ª SR a responsabilidade técnica sobre a preservação da área tombada, passando então para a Comissão Especial Brasília - CEB, criada especificamente para esse fim e que ficava subordinada diretamente à Direção do IPHAN, mas precisamente ao Departamento de Proteção – DEPROT. A partir de então se volta a um processo de trabalho de caráter centralizado e burocratizado, com pouca participação de outras instituições na discussão da área tombada, e onde a relação institucional entre a área federal e local, passa a ser feita, essencialmente, por pareceres técnicos.
Conforme observado, a partir de 1995 a atuação do IPDF se fortaleceu frente aos demais órgãos responsáveis pela gestão da área tombada. Esse fortalecimento foi fruto de uma reforma conceitual e operacional em sua estrutura organizacional, por meio da modernização de seu processo de trabalho. Durante esse período, esteve voltado para a construção de um modelo de planejamento e desenvolvimento urbano que fosse mais bem sistematizado e com maior participação social. E como estratégia dessa linha de trabalho, concentrou suas ações na instituição de uma Política de Desenvolvimento Urbano para o DF, a partir da montagem do Sistema de Planejamento Territorial e Urbano, onde o Plano Diretor Municipal – PDL e seus respectivos Conselhos Locais de Planejamento, a serem montados para cada cidade
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do DF, (Regiões Administrativas) compareciam como instrumentos fundamentais. A elaboração desses planos diretores estava amparada por um amplo processo de discussão que envolvia os diversos segmentos sociais de cada localidade.330
Em relação à área tombada, Região Administrativa 1, o trabalho de elaboração do seu Plano Diretor foi iniciado, mais não teve continuidade por falta de entendimentos com a Comissão Especial Brasília/IPHAN sobre o encaminhamento dos trabalhos. Do mesmo modo, e pelo mesmo motivo, não teve continuidade a proposta de realização de um concurso nacional de idéias para o reestudo urbanístico visando a requalificação da área central da cidade. Essa proposição, iniciativa do GDF, gerou grande polêmica, promovendo inclusive a dissolução da comissão coordenadora dos trabalhos que era constituída por representantes do IAB, GDF, UnB e 14ª SR/IPHAN. Sendo, também, um dos motivos para criação da Comissão Especial Brasília – CEB, diretamente ligada ao DEPROT.
Cabe destacar ainda dois outros projetos que causaram muita polêmica e que foram aprovados pela área federal com restrições: o Projeto Orla que tinha como objetivo básico promover tratamento urbanístico e ocupação da orla do Lago Paranoá, a partir da criação de vários pólos de atração, que abrigariam as mais diversas atividades de caráter recreativo, cultural, hotelaria, lazer entre outras. E a reforma da Rodoviária que objetivava recuperar e ordenar a utilização de seu espaço depois de quarenta anos de uso.
Brasília, ao longo de sua história, como se pode aferir pela descrição apresentada, sempre teve o seu processo de gestão urbana caracterizado por um modelo controlador, determinista, burocratizado e centralizando no Estado, onde toda a responsabilidade de condução foi sua. Outra característica é que esse modelo buscou trabalhar com uma situação idealizada e irreal de cidade, ignorando, sobretudo o papel e os interesses de grande maioria dos diversos atores sociais. Outro aspecto a ser considerado é o da legislação jurídica que respalda todo esse processo, que com seu forte caráter restritivo, não foi eficaz no controle do quadro de irregularidades no espaço do Plano Piloto, assim como, no restante do DF. A este quadro acrescenta-se o comprometimento da capacidade de investimento do Estado e a própria incapacidade de gerenciamento, que estão refletidas na desarticulação das políticas públicas e no sucateamento da máquina administrativa.
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No período de 95/98 foram elaborados e aprovados os PDL’s de Sobradinho, Taguatinga e Candangolândia. Os PDL’s de: Ceilândia, Samambaia, Planaltina e Gama foram concluídos e encaminhados à Câmara para aprovação. Também foram iniciados os Planos do Guará, Cruzeiro, Plano Piloto, Lago Sul, Lago Norte e Núcleo Bandeirante. Sendo implantados nove Conselhos Locais de Planejamento. In Relatório de Atividades 1995 - 1998 IPDF. 1998.
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Também se percebe que a busca de um processo de gestão urbana em Brasília mais participativo e interativo com a sociedade civil, tem sido feito a partir de avanços e recuos em toda a sua trajetória como capital. Todavia, não podemos nos iludir com a idéia que esta realidade seja fruto do acaso e da mera incapacidade administrativa de alguns governantes. Na verdade, este cenário foi construído ao longo do tempo a partir de uma lógica que associa práticas políticas muito conhecidas, e que estão caracterizadas por uma promíscua relação entre Poder Público e capital especulativo.
Também se sabe que a construção de um processo democrático de gestão urbana calcado em uma outra lógica social, em um país como o Brasil, não se constitui em tarefa simples, e vários são os fatores que contribuem para isso. Afora os de ordem estrutural – conjuntura econômica, política, jurídica entre outras, cabe destacar três pontos que parecem fundamentais para entendimento dessa dificuldade.
O primeiro diz respeito à autarquização do modelo institucional de Governo, que ao mesmo tempo em que fragmenta o seu desempenho, com a dispersão de responsabilidades por vários órgãos, dificulta a formalização de uma ação integrada do Poder Público na gestão do território. Outro ponto é a necessidade de substituição do pensamento e prática urbanística, de caráter tecnicista e determinista que ainda estão fortemente arraigados nos quadros funcionais das instituições públicas do Distrito Federal.
Esses dois pontos nos remetem a premente necessidade de uma reforma institucional e administrativa que busque não só melhor instrumentar a máquina pública, mas também, rever todo o mecanismo de atribuições e relações existentes entre os diversos organismos estatais, dando-lhes uma nova ordem administrativa e uma nova dinâmica operacional.
O terceiro ponto se relaciona com a própria construção do modelo participativo, que pressupõe uma estratégia gerencial que busque equilibrar o jogo de força dentro do processo de discussão da cidade. Para isso torna-se necessário ampliar e fortalecer os canais de participação da sociedade na gestão do seu território, particularmente dos segmentos menos favorecidos que quase nunca têm direito a voz. Criar mecanismos para tal fim e qualificar essa participação social, com legitimidade e representatividade é um dos grandes desafios a serem enfrentados.
Obviamente, não se está querendo dizer que a criação de instrumentos jurídicos e institucionais mais precisos seja, por si só, suficiente para promover a implantação de um processo de gestão do Conjunto Urbanístico de Brasília com
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melhores resultados urbanísticos para a cidade. Pois, muitas cidades têm legislação de proteção atualizada, instituições estruturadas e, no entanto, também não conseguem avançar na gestão do seu espaço urbano. O que se busca dizer é que, com esse modelo adotado, calcado na leitura conceitual da cidade como uma obra de arte acabada e monolítica, na manutenção da legislação existente e no alheamento da sociedade, dificilmente se conseguirá obter melhores resultados do que estão sendo obtidos. Portanto, torna-se necessário a construção de um outro modelo de gestão urbana, baseado em novos princípios, com ênfase no exercício da cidadania. Nesse sentido, cabe refletir sobre o que nos observa Schvasberg sobre as dificuldades de construção de um modelo de gestão participativa, a partir de sua experiência à frente do IPDF, no período de 1994 - 1998:
(...) Nem sempre a discussão encaminhou e orientou práticas de planejamento, nem estas, quando ocorreram, promoveram suficientemente a discussão. Por outro lado, estabeleceu-se ao longo do tempo uma certa dicotomia entre ação, como intervenção concreta sobre o espaço urbano e territorial, e planejamento. No passado, assistimos a práticas de ação sem planejamento, ou de longos planejamentos sem ação prática. (...) E há uma impaciência entre governantes, mesmo os de esquerda, geralmente sensíveis à participação popular, com o processo de planejamento, face às pressões demandas sociais. Assim prevalece um espírito de “fazejamento” que pressiona sistematicamente todas as iniciativas e esforços de planejamento, mais ainda quando se trata de um território marcado por perversas desigualdades sócio-espaciais.331
Nesse quadro, o encaminhamento das questões urbanas em Brasília, torna-se preocupante uma vez que se percebe um nítido retrocesso no quadro gerencial e institucional. Basta lembrar que a reforma administrativa realizada pela nova gestão do Distrito Federal, extinguiu o IPDF, assim como foram esvaziados o DePHA e os Conselhos Locais de Planejamento – CLP’s e o Conselho de Planejamento do Distrito Federal – CONPLAN, além do próprio Sistema de Planejamento Territorial e Urbano do DF – SISPLAN, que haviam sido implantados em 1998 e estavam em fase de consolidação.
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