Gardermoen blir til, slik historiebøker skildrer det

A Constituição Federal de 1988 consagrou, no art. 23, o princípio do federalismo cooperativo, verbis:

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

(...)

artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

(...)

VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.61

Dada a relevância que o legislador constituinte atribuiu à proteção ambiental, cada um dos entes federativos (a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal) tem “a faculdade de fiscalizar e conformar as atividades modificadoras do meio ambiente, mediante diversos instrumentos, como, e.g., o licenciamento e a imposição de sanções administrativas, não havendo, nessa seara, relação alguma de hierarquia entre aquelas entidades políticas”.62

Nesse contexto, depois de um longo período de gestação, veio a lume, em 08.12.2011, a Lei Complementar 140, que “Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora”.

Dentre os objetivos fundamentais dos entes federativos no exercício das atribuições definidas na citada Lei Complementar, merece destaque aquele previsto no inc. III do art. 3.º, que consiste em “harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente”.

Na prática, portanto, os entes federativos não podem atuar autônoma e indistintamente sobre as matérias discriminadas no art. 23 da CF, de modo cumulativo, ou, ainda, pretender sobrepor-se uns aos outros, sob pena de

61 _{Parágrafo único com redação determinada pela EC 53/2006.}

62 _{CARNEIRO, Ricardo. Responsabilidade administrativa ambiental: sua natureza subjetiva e os exatos} contornos do princípio do non bis in idem. Em SILVA, Bruno Campos et al. (Coords.). Direito ambiental: visto por nós advogados. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 585-607. Destacamos.

invalidação dos atos que excederem os limites legais.

A falta de equilíbrio nessa atuação simultânea da União, Estados, Municípios e Distrito Federal em prol da defesa do meio ambiente, invariavelmente, gera enorme insegurança jurídica, posto que as ações administrativas decorrentes da competência comum devem observar o critério da predominância do interesse. Ou, como bem elucida Toshio Mukai, “mesmo na competência comum, há de serem respeitadas as competências privativas dos diversos entes federativos (mesmo no caso de colaborações) ou seja: a) se a matéria (p. ex. – degradação) se cingir ao âmbito local, a União e/ou o Estado poderão intervir no caso, conveniados com o Município, para auxiliá-lo na solução do problema; b) da mesma forma, se a questão for de natureza supramunicipal (regional) o Estado- membro pode receber auxílio da União (em outros casos, até dos Municípios) para a solução da questão; c) se a questão for de interesse nacional, os Estados e Municípios por onde se espraia a questão ambiental poderão auxiliar a União na solução do problema. Se as questões mencionadas não puderem (por não haver consenso) ser resolvidas mediante cooperação, serão tratadas dentro dos critérios de preponderância dos interesses e/ou das competências privativas de cada entidade”.63 Visando a solucionar esse problema, a LC 140/2011 enunciou, em seu art. 17, um importante princípio por nós sempre defendido ao tratar dessa matéria, qual seja, o princípio da subsidiariedade.

Assim, em nome da eficiência, a Administração Pública, ao exercer sua competência para a aplicação da legislação de proteção ambiental, deve atentar para o mencionado princípio segundo o qual “todas as atribuições administrativas materiais devem ser exercidas, de modo preferencial, pela esfera mais próxima ou diretamente vinculada ao objeto de controle ou da ação de polícia”.64 Ou, em outras palavras, “nada será exercido por um poder de nível superior, desde que possa ser cumprido pelo inferior”.65

Assim, “em regra, o órgão com atribuições para o licenciamento também será competente para a fiscalização e aplicação de penalidades

63 _{A competência comum na Constituição de 1988 (art. 23 e parágrafo único): distorções de} interpretações. Em ROSSI, Fernando F. et al. (Coords.). Aspectos controvertidos do direito ambiental: tutela material e tutela processual. Belo Horizonte: Fórum, 2013, p. 376 e 377.

64 _{CARNEIRO, Ricardo. Responsabilidade administrativa ambiental: sua natureza subjetiva e os exatos} contornos do princípio do non bis in idem. Em SILVA, Bruno Campos et al. (Coords.). Direito ambiental: visto por nós advogados. Belo Horizonte: Del Rey, 2005. p. 597.

65 _{BASTOS, Celso. Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1988. vol. I, p. 416. A} esse respeito, vide também a obra de FARIAS, Paulo José Leite de. Competência federativa e proteção ambiental. Porto Alegre: Sergio Fabris Ed., 1999.

administrativas em matéria ambiental”.66

É exatamente a dicção do suprarreferido art. 17, verbis:

“Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.

(...)

§ 2º Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis.

§ 3º O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.”

Portanto, apesar da solidariedade que permeia o exercício do poder de polícia ambiental, atribuído constitucionalmente a todos os entes federativos, não se olvida de que este exercício se dá, preponderantemente, pelo ente com atribuição para licenciar ou autorizar a atividade.