Antes de qualquer referência à gestão de recursos naturais, faz-se necessário clarear o significado de alguns termos como recursos naturais e gestão.
Resende (2002, p. 40) define recursos naturais “como quaisquer recursos ambientais que possam ser usados pelo homem, classificados em renováveis e não renováveis”. Deste conceito já se pode ver que o uso e reprodução desses recursos tornam-se um problema social e ambiental. Os possíveis usos é que garantirão as condições de reprodução dos recursos que seriam renováveis, como seria o caso dos recursos florestais, madeireiros e não madeireiros. Daí porque na criação de áreas de conservação, a gestão dos mesmos tornar-se tão importante. Contudo, esta gestão não se refere a ações de domínio privado, mas ações de coletividades, ações públicas.
Segundo Godard (1997), o conceito de gestão surgiu originalmente no domínio privado e concerne à administração de bens pelo seu proprietário. A partir deste conceito, os autores revelam duas idéias importantes:
a) Os bens (ou, como aqui, os recursos) podem ser apropriados por pessoas, porém também podem ser separados das mesmas, podendo chegar ao ponto de sua administração ser conferida a terceiros;
b) A partir do direito de propriedade o sujeito é o titular desse direito ou seu representante e o objeto consiste no bem possuído. Nessa condição, a relação de gestão pressupõe que o destino do objeto depende do sujeito, inclusive a sua destruição, já que, em sua última forma, o direito de propriedade implica também no direito de destruir, conforme manifestado por Rémond-Gouilloud apud Godard (1997).
De acordo com o Código Civil da legislação brasileira apud Resende (2002, p. 41), a palavra propriedade é definida como “o direito da pessoa, física ou jurídica, de usar, gozar e dispor de um bem, corpóreo ou não”. Porém, o autor esclarece que esta
16 visão individualista, fundamentada na autonomia do proprietário, tem passado por um processo de mudança, tendo em vista o avanço do ordenamento jurídico, principalmente quando questões ambientais são postas em pauta.
McKean e Ostrom apud Diegues (2001, p. 99) classifica a propriedade em seis categorias gerais, a saber:
a) recursos de livre acesso (ex: atmosfera); b) propriedade pública (ex: parques nacionais); c) propriedade do Estado (prédios governamentais);
d) propriedade privada possuída conjuntamente, onde as quotas podem ser vendidas sem consulta (ex: corporação por ações);
e) propriedade comum (common property), propriedade privada possuída conjuntamente, onde os co-proprietários não podem vender suas quotas; f) propriedade privada possuída individualmente (propriedade privada de uma
casa).
McKean & Ostrom (2001) alertam que apesar da classificação, as categorias não são compartimentadas e mutuamente excludentes, podendo, por vezes, compartilhar atributos umas das outras. Assim, há que se reconhecer que a propriedade comum é
propriedade privada compartilhada, ou seja, gerida coletivamente, devendo ser
considerada permeável “a parcerias, sociedades anônimas e cooperativas comerciais.” (p. 82)
O debate sobre o regime de propriedade comum foi lançado no clássico ensaio de Hardin de 1968 apud Diegues (2001) sobre a Tragédia dos Comuns. Neste trabalho, o autor afirma que sob o regime de propriedade comum, cada comunitário orientaria sua atitude pela racionalidade individual, aumentando seus rendimentos com base no aumento da pressão sobre os recursos naturais, causando assim a exploração excessiva dos mesmos e a queda da rentabilidade da atividade. Como solução, o autor propõe a privatização ou a intervenção estatal nesses espaços, por meio da instituição de normas governamentais para usos e usuários. Essa visão acredita severamente que somente o capital privado ou o Estado podem explorar os recursos naturais de forma adequada, sem destruí-los, subestimando a capacidade das populações tradicionais em instituírem suas próprias normas de utilização dos recursos, criando inclusive restrições ao livre acesso.
17 solução proposta por Hardin, por acreditarem que a conversão de áreas de uso comum em áreas de propriedade privada ou administrada pelo Estado vem demonstrando, com freqüência, uma solução duvidosa. Ao invés de apoiarem as propostas do livro a Tragédia dos Comuns, os referidos autores acreditam mesmo que o que tem ocorrido é a
Tragédia dos Comunitários. Isso porque muitos dos comunitários (moradores) foram
expulsos de “seus territórios tradicionais pela expansão da grande propriedade privada, da propriedade pública e dos grandes projetos” (p.99), a exemplo do que ocorreu na região Amazônica, no início da década de 70.
McKean & Ostrom (2001) definem propriedade comum ou regime de
propriedade comum como “arranjos de direitos de propriedade nos quais grupos de
usuários dividem direitos e responsabilidades sobre os recursos. O termo ‘propriedade’ está relacionado a instituições sociais e não a qualidades naturais ou físicas inerentes aos recursos.” (p.80)
Os autores mencionaram ainda que, estranhamente, o termo propriedade comum parece ter sido apropriado para expressar a ausência de propriedade ou até mesmo para se referir a recursos de livre acesso, aos quais direitos e responsabilidades não tenham sido definidos, e não a um determinado tipo de propriedade. Todavia, o regime de propriedade comum se caracteriza pelo “acesso limitado a um grupo específico de usuários que possuem direitos comuns” (MCKEAN & OSTROM, 2001, p. 81), configurando uma forma de propriedade, ao invés de sua ausência.
Assim, para McKean & Ostrom (2001), diferente do que Hardin (1968) presumia, em regime de propriedade comum, a tragédia dos comuns não sucederia em razão do compartilhamento do uso dos recursos, mas da liberdade de acesso, ou seja, da ausência de direitos de propriedade ou de regimes de manejo.
De acordo com Ostrom, Gardner & Walker (1994) apud McKean & Ostrom (2001, p. 87-91), existem alguns princípios ou condições para que haja sucesso no regime de propriedade comum, enquanto instituição, tais como:
a) Grupo de usuários devem ter o direito de organizar suas atividades, ou ao menos o da garantia de não interferência;
b) As fronteiras dos recursos devem ser claras;
c) Os critérios para o ingresso a grupos de usuários devem estar claros;
d) Os usuários devem ter o direito de modificar suas regras de uso ao longo do tempo;
18 devem ser ambientalmente conservadoras para possibilitar margens de erro; f) Regras de uso devem ser claras e facilmente impostas;
g) Infrações das regras de uso devem ser monitoradas e punidas;
h) A distribuição de direitos de tomada de decisão e de direitos de uso aos co- proprietários dos comuns não precisa ser igualitária, mas deve ser vista como “justa”;
i) Métodos baratos e rápidos para a solução de conflitos menores devem ser concebidos;
j) Instituições para o manejo de sistemas muito amplos devem ser
estabelecidas, devotando considerável autoridade a pequenos componentes.
Conforme Godard (1997), a gestão integrada dos recursos naturais deve assegurar:
[...] por um lado, assegurar sua boa integração ao processo de desenvolvimento econômico; e por outro assumir as interações entre recursos e condições de reprodução do meio ambiente, organizando uma articulação satisfatória com a gestão do espaço e aquela relativa aos meios naturais. Naturalmente a orientação de uma gestão desse tipo depende dos interesses sociais representados, dos objetivos que anima o desenvolvimento sócio- econômico e dos meios e instrumentos que se encontram à disposição dos ‘gestores.’’ (p.210)
Além disso, Godard (1997) apud Resende (2002) distingue dois conceitos de gestão, referente aos recursos naturais, a saber: de gestão cotidiana e a de gestão de
longo prazo (global).
[A primeira é] feita através das ações e decisões relativas a um uso determinado e nos arranjos e arbitragens para conflitos de uso. Está a jusante da opção de desenvolvimento, constituindo uma atitude defensiva ou de limitação de prejuízos. Busca a adaptação da oferta de recurso naturais à demandas prevista. [A segunda] busca gerir os potenciais de recursos e influir na definição de opções de desenvolvimento, das quais estaria a montante. Atua nos meios biofísico e social, na demanda e na oferta. Dever ter enfoque contextual, os seus objetivos devem penetrar as políticas e também as decisões sobre recursos naturais devem aprender as diversas preocupações da sociedade, como emprego, equilíbrio regional etc. (p. 47-8)
Em oposição ao conceito de gestão cotidiana, Godard ainda apresenta o conceito de gestão patrimonial, pelo qual os recursos naturais devem ser entendidos como um patrimônio, pertencente a esta e às futuras gerações. Esse tipo de abordagem
[...] pressupõe atores autônomos e responsáveis, gestão refletida de relações patrimoniais com o meio ambiente, destacando o papel da negociação. Não elimina o papel da administração estatal, com interesses próprios, mas que também assume a função de facilitador das negociações. Depende também de que todos os atores sejam bem identificados e mutuamente
19 reconhecidos, com interesses patrimoniais compartilhados, permitindo o reconhecimento mútuo e uma diferença de interesses que legitima e alimenta a negociação, que é feita em locais físicos e institucionais determinados. [...] (apud RESENDE, 2002. p.48-9) (grifo nosso)
Atualmente, nas sociedades modernas, os dois principais agentes de gestão de recursos naturais têm sido o mercado e o poder público estatal. Mais recentemente surgiu o que é denominado por alguns autores como “terceiro setor”, ou seja, a sociedade civil organizada. Esse setor tem assumido um papel expressivo na questão ambiental, mas não influenciando de forma decisiva nas regras do jogo. (RESENDE, 2002)
A importância da participação de integrantes da sociedade civil nos processos decisórios foi destacada por Diegues (2000), que, além de admitir a regulação de áreas de uso comum por comunitários, também valoriza os conhecimentos tradicionais e a forma de manejo dos recursos assumidos por essas comunidades. Esse autor considera esses conhecimentos e práticas tão importantes quanto os conhecimentos científicos, recomendando, por último, o envolvimento dessas populações em instâncias específicas para tomada de decisões, o que permitiria aos usuários desses espaços transformarem-se em sujeitos e protagonistas da sua própria história.
Contudo, o envolvimento de populações tradicionais na gestão de espaços de uso comum, como as Reservas Extrativistas, exige a criação de instituições próprias para a orientação da gestão. Assim, a gestão dos recursos naturais vai depender principalmente da ação institucional, tendo como ponto de partida a definição dos direitos de propriedade e da regulação pública dos direitos privados e/ou comuns. (RESENDE, 2002)