Future perspectives

Passemos agora à caracterização das perturbações que afectam a eficácia dos instrumentos redistributivos, no âmbito do subsistema de solidariedade39_.

As políticas sociais baseadas em instrumentos específicos da segurança social — nomeadamente, as prestações sujeitas a condição de recursos, geralmente enqua- dradas nos subsistemas de solidariedade — «tendem a ser fracas em termos de co-

bertura, administrativamente caros e complexos, provocam divisões sociais, são di- fíceis de enquadrar com os esforços de incentivo ao trabalho e tendem a desencora- jar formas de poupança», (Townsend, 1993). Podemos acrescentar a esta lista de in-

convenientes o problema do deficiente take up, motivado quer pelo próprio compor-

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Podemos encontrar discussões sobre algumas destas perturbações em referências como Euzeby (1987), Becker (1997), Alcock (1997) ou Atkinson (1998c).

tamento de alheamento do potencial beneficiário (seja por falta de informação, ou por interiorização de sentimentos de estigma social ou, ainda, por barreiras causa- das pela iliteracia, na dimensão burocrática do acesso ao benefício), quer por efeito de erros de avaliação40_{, que reduzem a eficiência e a eficácia do instrumento. A de-}

tecção de fraudes cometidas por beneficiários que não o deveriam ser, uma das cau- sas dos erros do tipo II (ver nota), é um factor essencial para o controlo da eficiência e promoção da equidade na utilização dos recursos afectos às políticas de solidarie- dade.

Um dos principais desafios institucionais do subsistema de solidariedade é a implementação criativa de novas formas de contacto com os “clientes” do sistema por forma a reduzir o non take-up e as probabilidades de erro na avaliação da situa- ção económica do potencial beneficiário, perturbações adversas na eficácia, e efi- ciência, do sistema de solidariedade na redução da pobreza. Esta é, de resto, uma das vertentes da necessidade de recalibragem — na sua dimensão institucional — de que nos falam Ferrera et al (2000), e a que voltaremos ainda na parte final do capítulo 4. Trata-se de um aspecto crucial no processo de modernização do Estado-providência contemporâneo. Como refere Bonoli and Palier (2000), «a estrutura institucional das

políticas sociais existentes (…) representa uma significativa restrição no grau e di- recção da mudança [do Estado-providência]. Por outras palavras, a escolha de uma dada estratégia política, em qualquer país, apenas pode ser entendida no âmbito do quadro institucional prevalecente no início do período da reforma».

Um dos problemas das políticas redistributivas, vocacionadas para a redução da pobreza, reside na gestão do conflito entre o grau de eficácia da intervenção e a exigência de mecanismos de controlo, necessários à prevenção da disseminação dos efeitos adversos despoletados pelos próprios mecanismos de redistribuição e veicula- dos pelos comportamentos dos agentes.

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Os erros de avaliação, nas prestações sujeitas a condição de recursos, podem ser de dois tipos: o erro do tipo I, que leva a que, por erro de informação ou de aplicação da lei que regula o funcionamento da prestação, não seja atribuída a transferência a um beneficiário realmente elegível; o erro do tipo II, o que conduz a que, por erros dos serviços, ou por acção fraudulenta, seja atribuída uma prestação a um beneficiário realmente não- elegível.

Mesmo que seja possível formular uma medida suficientemente imaginativa que acautele o desincentivo da oferta de trabalho e limite tecnicamente a possibilida- de de proliferação de comportamentos de dependência do benefício —, é incerta a determinação do grau de eficácia do sistema na garantia de um nível de protecção ‘adequado’ contra o risco social de pobreza. Trata-se de um incontornável trade-off presente no sistema de segurança social, sobretudo no âmbito dos instrumentos nor- malmente utilizados no campo de actuação da solidariedade. A este trade-off soma- se o limite imposto pela despesa, isto é, as restrições (macroeconómicas) “exógenas”, decorrentes das limitações orçamentais e a concorrência na afectação de recursos pú- blicos relativamente às suas aplicações alternativas para a satisfação de necessidades noutros sectores da administração que são responsáveis pela provisão pública de bens e serviços, igualmente relevantes para o bem-estar social global, numa óptica de afectação eficiente dos recursos públicos41_{. A gestão da despesa social constitui uma}

forte condicionante das opções de política social, até porque o âmbito de intervenção desta vai muito para além da resolução dos problemas relacionados com a privação material dos mais desfavorecidos ou mesmo para além de todas as dimensões de in- tervenção relacionadas com os processos de exclusão social (Bruto da Costa, 2001). Os instrumentos de política social com maior eficácia, isto é, com melhores probabi- lidades de obter bons resultados face aos objectivos e recursos públicos gastos, serão mais facilmente servidos em termos orçamentais e melhor justificados em termos de justiça social. Por outro lado, em toda a Europa as despesas sociais são, no seu con- junto, um importante factor de pressão da despesa pública e, portanto, uma dificulda- de para a gestão rigorosa e disciplinada dos défices orçamentais de cada país — um requisito central para assegurar a estabilidade e os compromissos macroeconómicos

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Barr (1998), identifica quatro grupos de objectivos subjacentes ao conceito de Estado-providência: objectivos de eficiência, objectivos de garantia de um padrão de vida adequado à população, objectivos de equidade e redução das desigualdades sociais e objectivos de integração social. Dentro do primeiro grupo de objectivos, aqui sublinhado, distingue ainda entre macro-eficiência — no sentido em que «uma proporção eficiente do produto interno deve ser destinado à totalidade das instituições do Estado-providência (evitando distorções que conduzam a custos explosivos num determinado sector social») e micro-eficiência — no sentido em que as políticas sociais devem poder «assegurar uma divisão eficiente da totalidade dos recursos postos à disposição do Estado-providência pelas diferentes responsabilidades no pagamento de prestações sociais, diferentes tipos de cuidados médicos prestados à população e diferentes tipos de serviços de educação», para apontar as fun- ções sociais mais importantes do sistema de protecção social. O terceiro grande objectivo relacionado com a eficiência, refere-se aos incentivos, aspecto que, a propósito dos efeitos provocados pelas prestações sociais, será tratado mais em pormenor na parte final deste capítulo.

no espaço comunitário. Daí que resulte da maior importância a investigação, e o de- bate, em torno da avaliação das políticas sociais, nomeadamente, o seu alcance redis- tributivo, mas também — e este ponto ganha cada vez mais importância nas discus- sões sobre inclusão e estratégias de luta contra a pobreza — as suas externalidades

inclusivas42 _{sobre as condições de vida e capacidade de inserção social das popula-}

ções-alvo a que se dirige o benefício. Em suma, as restrições à provisão financeira das medidas de natureza assistencial impõem-se por vários motivos genéricos:

(i) limitações orçamentais dos governos na gestão da política social, as- pecto cada vez mais presente perante uma necessidade imperiosa, de- signadamente no contexto da União Europeia, de controlo do cresci- mento da despesa pública, com especial atenção sobre a despesa soci- al;

(ii) necessidade de todas as medidas baseadas em prestações sociais de ‘substituição de rendimento’ terem de conter, implicitamente, um dis- positivo de segurança desencorajador da ociosidade, incentivador da participação no mercado de trabalho; portanto, uma clara componente de activação;

(iii) o imperativo da manutenção de um equilibrado critério de equidade social, directamente relacionado com o motivo anterior: não se pode colocar ao serviço de determinados grupos populacionais, embora desfavorecidos economicamente, recursos públicos que têm sempre uma aplicação alternativa noutros campos da protecção social (saúde, educação, habitação), sem se exigir dos seus beneficiários um esforço próprio de integração social que passa, na maior parte das vezes, pelo ingresso numa actividade produtiva remunerada.

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Isto é, a geração de efeitos adicionais positivos (como por exemplo, no quadro da contratualização subjacente aos modernos programas de rendimento mínimo garantido, o acesso a acções de valorização profissional, opor- tunidades de educação para as crianças pertencentes ao agregado, o acesso a um posto de trabalho, etc.), para além do benefício social directo resultante da atribuição temporária de uma determinada prestação social a um indivíduo ou uma família.

Este último aspecto é, de resto, uma das principais (e forte) críticas endereça- da aos defensores do rendimento de cidadania — basic income — (Atkinson (1991, 1993b,c), van Parijs and Salinas (1998), Scharpf (2000), Van der Veen and Loek (2000)), uma forma teoricamente simples e prática para a arquitectura do rendimento mínimo garantido, inspirado no que seria a versão mais simplificada do modelo de

imposto negativo, que visa atribuir a todo e qualquer cidadão um dado montante de

rendimento mínimo, aumentando assim — defendem os seus adeptos — a eficácia teórica que, aparentemente, não se consegue em modalidades tradicionais, normal- mente selectivas e dependentes da condição de recursos.

A avaliação dos subsistemas de solidariedade social deve ser feita em ordem à forma como consegue levar eficazmente a todos os cidadãos elegíveis para o bene- fício de uma determinada medida, a possibilidade de usufruir dos direitos de protec- ção que o sistema coloca ao seu dispor. O acesso efectivo aos benefícios não consti- tui uma responsabilidade única dos próprios beneficiários, porque existem barreiras de informação e de funcionamento administrativo complexas que impedem que, em muitos casos, não se desencadeie o normal processo de reclamação dos benefícios por parte de cidadãos elegíveis para tal. Estas são simplesmente as implicações do preocupante problema do (non) take-up, ainda muito pouco estudado43 _{na maior parte}

dos países europeus, e um dos factores limitativos da eficácia da intervenção ao nível dos subsistemas de solidariedade. Os problemas do non-take-up e dos erros de ava- liação e fraude, mas em especial o primeiro, representam limitações graves na justiça distributiva dos benefícios sociais vocacionados para a melhoria da situação econó- mica das famílias e indivíduos mais pobres. Como conclui Kayser and Frick (2000),

“o non take-up torna-se num problema social sério se algumas das famílias elegíveis não conseguem obter o rendimento que lhe é destinado por direito, isto é, se são – directa ou indirectamente – desencorajados ou impedidos de reclamar esses benefí- cios devido a barreiras objectivas ou subjectivas”.

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O estudo de Kayser, H. and Frick, J. R. (2000) sobre a estimação dos níveis de take-up relativamente a várias categorias de prestações do sistema de assistência social alemão é uma das poucas excepções sobre este tópico tão importante na avaliação completa das políticas sociais de solidariedade. Não existe, por exemplo, um gran- de estudo comparativo europeu sobre esta temática, muito por força da indisponibilidade de fontes estatísticas adequadas.

Para além do primeiro efeito de “prejuízo redistributivo” que, no curto-prazo, impede o rendimento resultante da prestação assistencial, existe um segundo efeito do non-take-up que tem a ver com a exclusão da possibilidade de promover a inser- ção social e profissional do beneficiário potencial, por este não chegar, assim, a ace- der ao programa que lhe daria condições para aceder ao mercado de trabalho (como é objectivo central dos programas de rendimento mínimo garantido).

Finalmente, o sentimento de vergonha do beneficiário, e consequente interio- rização do estigma social, face à exposição a que é submetido, em virtude do proces- so de condição de recursos, prévio à tomada de decisão do avaliador sobre a atribui- ção do benefício, é um dos principais determinantes subjectivos do comportamento de non-take-up por parte dos indivíduos pobres. Por outro lado, a possibilidade de re- curso a redes de solidariedade familiar para apoio face a uma situação transitória de pobreza monetária ou de privação — traço sociológico particularmente evidente nos países da Europa do Sul (Ferrera et al, 2000)44 _{— também se conjuga como factor re-}

forçador da tendência para a omissão do contacto de beneficiários elegíveis com os serviços administrativos, evitando o pudor de exposição pública da sua situação de carência económica.

De acordo com Kayser and Frick (2000) podemos enumerar ainda os seguin- tes aspectos genéricos que podem estar na base do fenómeno do ‘non take-up’: (i) o défice de literacia, que obstaculiza ao contacto fácil e natural do beneficiário com os serviços burocráticos e (ii) os custos privados (tempo, deslocações, recolha de infor- mações sobre os passos a dar) em que é necessário incorrer para obter o benefício.

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O papel supletivo das solidariedades familiares nos países da Europa do Sul, aparece, frequentemente, como um dos factores explicativos acessórios do fraco desenvolvimento e incipiência dos respectivos subsistemas de solidariedade (Gough, Bradshaw, Ditch, Eardley and Whiteford (1997)). Por outro lado, os países que despen- dem um maior volume de recursos com prestações de assistência social, tendem a gastar proporcioalmente mais com a provisão pública de benefícios sociais não monetários (Bradbury, Kenkins and Micklewright, 2001a). Assim, tendencialmente, a incipiência dos subsistemas de solidariedade nos países da Europa do Sul pode acarretar também o risco de um subinvestimento crónico ao nível da intervenção em serviços públicos fundamentais, como a saúde, educação ou habitação, com evidente prejuízo do apoio, de carácter não monetá- rio, às condições de vida da população mais vulnerável à pobreza.

3.4. — O valor social do trabalho nas sociedades industriali-

zadas

Os processos de exclusão social e de pauperização de grupos de indivíduos ou famílias são comummente entendidos como virtualmente resultantes de um defi- ciente funcionamento dos mecanismos de regulação social, no sentido em que, não obstante as fundações dos Estados democráticos preverem, nos seus articulados cons- titucionais, as condições ideais para a realização plena dos direitos sociais, económi- cos e civis, ou em termos mais latos, dos direitos de cidadania. Não pode existir luta eficaz contra a pobreza e a privação (material e dos direitos sociais básicos), nas suas formas mais extremadas, se não for possível garantir aos cidadãos, de forma susten- tada no tempo, autonomia económica essencialmente centrada no valor social do

trabalho. O reconhecimento deste princípio confere uma importância central à análi-

se dos problemas relacionados com o funcionamento do mercado de trabalho e as suas transformações e adaptações no quadro dos processos complexos contemporâ- neos de mudança social.

Paralelamente, nos debates sobre os novos rumos da política social, emerge, não isento de controvérsia, se não se deverá ir bastante mais longe nas potencialida- des redistributivas do sistema de segurança social, reforçando e racionalizando o funcionamento dos subsistemas de solidariedade, fazendo uso da criatividade e da observação das melhores experiências de política social45_{, disseminando nos sistemas}

o uso do princípio da discriminação positiva na atribuição de prestações e outros be- nefícios sociais pecuniários (Atkinson, 1993). Este tipo de estratégia tem como ob- jectivo canalizar eficazmente os meios de auxílio para as famílias e indivíduos com maiores necessidades e, ao mesmo tempo, suscitar vias sólidas de reinserção social que, na maior parte dos casos, passa pelo regresso, ou adesão, à participação no mer- cado de trabalho. Este último aspecto tem de ser reflectido, de forma inextricável, em conjunto com as políticas (activas) de emprego — uma prioridade da agenda social europeia que ganhou uma visibilidade renovada a partir dos trabalhos da Presidência

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Portuguesa da União Europeia, durante o primeiro semestre do ano 2000, em resulta- do da Cimeira de Lisboa.

Qualquer estratégia de política social baseada na importância fulcral do aces- so ao trabalho tem de levar também em consideração os aspectos demográficos e de desigualdades salariais, sem os quais, só por si, poderá ter efeitos muito limitados na redução da pobreza (Dickens and Ellwood, 2001). Neste sentido, a política social deve procurar combinar da forma mais racional as estratégias e os meios concretos de inserção profissional dos membros activos disponíveis e capacitados para o traba- lho em famílias pobres, normalmente com baixas qualificações profissionais ou com baixos níveis de instrução, com mecanismos criativos de prevenção da pobreza infantil (através da estruturação de uma sólida política de família), que não passam apenas pela “tecnologia redistributiva” tradicional, baseada em prestações pecuniá- rias. Tais estratégias devem passar, antes, por uma estrutura de oferta de serviços sociais46 _{que permita dar resposta a outros aspectos das condições de vida das famí-}

lias (áreas da saúde, educação, habitação ou serviços sociais de apoio a crianças e idosos) e que seja uma alavanca para uma maior participação de elementos adultos dos agregados no mercado de trabalho. Este tipo de estratégia permitiria a promoção de uma maior feminização do emprego, com condições de enquadramento adequadas às necessidades de cuidados familiares que advêm desse processo.

A propiciação de condições objectivas, tanto do lado do mercado de trabalho como do lado das estruturas de apoio social aos cuidados familiares, para a participa- ção dos elementos activos dos agregados é um factor de reforço das fontes de rendi- mento das famílias e, como tal, um contributo importante para a prevenção da vulne- rabilidade na suficiência de recursos para assegurar condições de vida satisfatórias e não dependentes dos subsídios sociais. Este é um importante eixo de desenvolvimen- to da política de assistência social nos países da Europa do Sul (Ditch, 2001), espe- cialmente nos países em que os níveis de pobreza se apresentam com uma extensão e gravidade mais acentuadas — Portugal e Grécia. Não é crível que, em Portugal, num

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Um aspecto que merecerá um debate aprofundado na Europa nos próximos anos, devido à aceleração das mu- danças demográficas, em especial as que decorrem do ritmo de envelhecimento da população, do aumento das taxas de dependência de cuidados complementares de saúde nos grupos etários dos idosos (Eurostat, 2000a).

ambiente geral de restrições da despesa pública e dados os níveis estruturalmente baixos das prestações sociais médias, se possa pensar que o principal contributo para a redução da pobreza provenha de um excepcional incremento de eficácia de instru- mentos pecuniários do sistema de segurança social. Quando muito, tais instrumentos poderão contribuir essencialmente para a atenuação da intensidade e severidade das situações mais graves de pobreza e reduzir a probabilidade do risco de persistência na pobreza, perspectivando o fenómeno em termos dinâmicos.

As políticas de activação constituem mecanismos centrais na arquitectura de prestações de natureza assistencial e das estratégias de inclusão em geral, como é o caso do rendimento mínimo garantido, embora nem todos os países atribuam a im- portância relativa que devem ter esses pressupostos no funcionamento e atribuição das prestações, deixando brechas perigosas nos campos do desincentivo à participa- ção e estímulo ao comportamento dependente. É claro que este raciocínio só é apli- cável a subgrupos específicos da população, com agregados familiares em que existe um ou mais elementos em idade activa e com capacidade para o trabalho. Mas esse subconjunto de beneficiários potenciais representam, normalmente, uma fatia consi- derável dos beneficiários de programas assistenciais, como pode ser visto, a título exemplificativo, no Gráfico 3.1, relativo a um estudo sobre o perfil socio-económico dos requerentes da fase experimental do RMG em Portugal (Ferreira e Guerra, 1998). Neste exemplo, uma proporção superior a 60% constitui a população–alvo de refe- rência para a componente de contratualização de uma via de inserção no mercado de trabalho, como requisito para beneficiar do programa de rendimento mínimo garanti- do.

Gráfico 3.1 — Beneficiários Activos/ Inactivos – amostra de re- querentes da fase experimental do RMG em Portugal (situação em 1996) 0 5 10 15 20 25 30 35 40 percentagem Pensionista Doméstica Doentes Outra situação Activos a trabalhar Activos desempregados Nunca trabalharam Situação do beneficiário

Fonte: Ferreira e Guerra (1998), adaptado.

Na avaliação dos resultados de um programa de rendimento mínimo garanti-