No ent ant o os problemas e constrangim ent os não devem ser apenas imput ados ao lado guineense. Aliás atendendo às fragilidades iner ent es ao país, seria de esperar uma m elhor preparação da UE para a realidade do país. Abordemos alguns dos que mais influenciaram o início e desenvolviment o dos trabalhos da M issão e que im pediram que est a se concent rasse exclusivamente no m andat o acordado. Assim:
a) Deficient e preparação ou má decisão política
O am bient e não seria o esperado pela UE quando a M issão chega ao t erreno em Abril de 2008, e os prim eiros meses de trabalho vieram com provar isso. As dificuldades, inesperadas e esperadas, avolumavam -se e rapidament e Bruxelas e a M issão, se apercebem que as avaliações e projecções efect uadas t inham sido demasiado opt imist as, não sendo o panoram a político-social o mais propício ao começo das act ividades. O confront o entre forças policiais, que t orturam e se destroem, sem
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Acrescent e-se ainda, que as aut oridades guineenses seriam t ambém as melhores posicionadas, para obt er dados dos parceiros que tradicionalment e não part ilham informações, como sejam a China, Rússia, Angola.
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105 qualquer respeit o pela lei, era apenas um sinal do ambient e em que o país vivia291. O primeiro encont ro da M issão com a Directora-geral da PJ, Lucinda Barbosa Aukarié é bem elucidat ivo das dificuldades e do desfasament o entre a realidade burocrát ica em Bruxelas e da prát ica em Bissau292.
O planeament o da M issão foi essencialm ente realizada em Bruxelas, com insuf icient e presença no terreno, mas mais relevant e do que isso, as decisões foram tomadas tendo por base quest ões políticas sem pensar nas suas consequências. A elaboração de um plano de operações em Bruxelas, seguindo à risca modelos int ernacionais, im plica que se descure a opção por um a RSS f eit a à medida do país. Se por um lado se pode dizer que as missões de avaliação foram dem asiado opt im istas no que t oca aos aspect os logísticos, não penso que se possa afirmar o m esmo em r elação aos aspectos político e inst it ucionais, ou que t enham m inimizado a questão da apropriação local293. Nest e caso t erá sido também a necessidade de aproveit ar uma janela de oportunidade que levou a det erminadas decisões. No entant o, num país onde tudo muda tão depressa, a condições polít icas que pareciam ser propícias para um a int ervenção no sector de segurança, rapidam ent e se transformam. “ A janela de oportunidade desaparece por
vár ios meses e os conselheiros europeus encontrar am-se a operar num vácuo polít ico onde muito pouco poderia ser feit o”294.
Deveria a M issão ter sido deslocada para o t erreno nestas condições? A respost a a esta distância parece indicar que foi um a decisão precipit ada, nomeadam ente pelos acont ecim entos relevantes das semanas seguint es à chegada da m issão avançada e que influenciaram negat ivam ente o processo, com o seja a queda do governo. Porém a decisão de enviar a M issão, havia sido t omada meses ant es, quando Bruxelas acreditava exist irem condições. De facto exist ia um bom pont o de partida, as aut oridades políticas aceitavam a RSS, tant o President e Nino Vieira com o Primeiro-m inistro M artinho N’Dafa
2 91
Vide Agent e da PJ execut ado com t rês t iros por polícias, corpo apresent ava sinais de t ort ura in
Expresso, Lisboa, 13 de Abril de 2008.
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A primeira de muit as reuniões t em lugar a 20 de M aio de 2008. Durant e mais de um mês a PJ suspendeu as suas act ividades e est eve recolhida nas esquadras.
2 93
Cf r. Verást egui, Est eban (2010a). Op. cit ., p. 194.
2 94
106 Kabi manifest aram publicam ente interesse que a UE colocasse no t erreno o mais depressa possível a sua M issão e vários Estados-membros perant e o descontrole do aum ent o do narcotráfico na região ent endiam ser urgente a presença no terreno. Para além disso a est rat égia de RSS t inha sido aprovada pela ANP, sendo apontada com a “ bíblia da reform a” e elogiada pela comunidade int ernacional por com preender soluções enquadradas com a realidade guineense295 (embora negligenciasse a questão da droga). Igualm ent e o recenseament o m ilitar estava prat icam ent e concluído e exist ia um consenso polít ico no sent ido da necessidade e importância da RSS. O Conceito de Operações da M issão (CONOPS) foi assim desenvolvido com base nest as prem issas, porém , na verdade, falt ava o mais importante, o envolviment o das Forças Armadas e a sua subm issão ao poder político. “ Em consequência foram definidos object ivos
dem asiado ambiciosos par a um m andat o t ão cur to”296.
Não se trat a port ant o de dizer que as informações das equipas de avaliação enviadas para o terreno em 2007, recebidas da Delegação da CE, ou dos Estados-m em bros present es em Bissau, eram irrealistas e desfasadas da realidade. Estam os a falar de um processo polít ico onde a vont ade dos Estados-mem bros fala bem mais alt o do que um relat ório de avaliação. Os alertas foram deixados pelas diversas equipas e relat órios, m as a decisão já est ava t omada297. Teria sido m elhor esperar, lançar um a cam panha de inform ação sobre RSS e aguardar pelas eleições legislativas? Talvez.
Deveria a UE t er opt ado por uma intervenção m ais m usculada, com com ponent e m ilitar no terreno? Provavelment e. M as esta não era a vont ade unanim e de todos os Est ados- m embros. E quando as Forças Armadas controlam o país, tor na-se complicado alterar os desequilíbrios exist entes.
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Verást egui, Est eban (2010a). Op. cit ., p.189. Em sent ido inverso vide Telat in, M ichela (2009). Op. cit ., p. 31. Est a aut ora entende que o document o subvert e as orient ações do CAD-OCDE sobre RSS, criando uma dist inção ent re a Defesa e Segurança e reduzindo a import ância da Just iça. Parece-me que mais import ant e do que a nomenclat ura, será realçar que o document o result a de um trabalho de apropriação nacional e de reconheciment o da realidade do país e dos seus problema, no espírit o de que os processos de RSS devem ser adapt ados a cada país e não apenas seguir a cart ilha int ernacional.
2 96
Idem, p.196.
2 97
Várias conversas com perit os nacionais colocados na alt ura em Bruxelas. As lut as ent re Est ados- membros foram mais import ant es do que as avaliações f eit as no t erreno. Havia necessidade de se avançar e f oi o que se f ez.
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b) Criação de falsas expectat ivas
As expectat ivas no seio das aut oridades e da população face à chegada de m ais uma m issão internacional ao t erreno eram elevadas, porém a falta de uma adequada polít ica de com unicação ou cam panha de inform ação apoiada pela UE, leva a que na Guiné- Bissau ganhe forma a ideia de que esta int ervenção da UE será o remédio para todos os m ales do país e que ao fim de um ano tudo est ará feito. Est a visão para além de com plet ament e irreal, apenas cont ribuiu para o descr édit o da M issão.
A UE demonstrou, m ais uma vez, est ar pouco ident ificada com a realidade do país. Os ritm os adopt ados em Bruxelas são necessariam ent e diferent es e aquilo que é possível realizar no m undo mais desenvolvido em poucas semanas, pode demorar vários meses a ser at ingido num ritmo guineense. Tam bém aqui as expect ativas f oram mal geridas e à m edida que o tempo avança, e os m ilit ares, polícias e a população em geral não vêem m elhorias na sua situação, com eçam a desconfiar do sucesso dest a intervenção298.
A RSS é um pr ocesso lent o e com plexo, que necessariam ent e implica um processo com avanços e recuos, vit órias e concessões e a UE não soube gerir bem est e jogo. Apesar da lent idão de processos no terreno, em Bruxelas exigiam -se resultados rápidos o que
prejudica a procura de consensos299, e vários Estados-m embros m ostravam-se agastados com a falta de colaboração das aut oridades militares.
As responsabilidades, neste campo, são partilhadas pela UE e aut oridades guineenses. Alguém teve o cuidado de explicar que a M issão não est ava no t erreno para implementar a RSS e que port ant o não se dest inava a financiar as inúm eras lacunas que o país e o sect or apresentavam?
Os resultados do t rabalho da M issão e progressos da RSS, nunca t iveram grande visibilidade, principalm ent e se com parados com o grau de expectat iva criado. Não tendo sido, a RSS e o mandat o da M issão, devidam ent e explicados às cont rapart es guineenses
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Cf r. Helly, Damien (2009a) Op. cit ., p. 373.
2 99
108 ou população em geral, estas criaram uma ideia errada sobre as act ividades desenvolvidas e objectivos a atingir. Sendo esta M issão essencialm ent e de preparação de docum ent os, de elaboração de leis e projectos, a sua actividade não transmit e necessariamente grande imagem. Assim, as expectat ivas criadas quant o a um envio rápido para a reforma de militares e polícias, const rução de infra-estrut uras, entrega de m aterial ou início de sessões de formação, ficaram comprometidas. Esta fase mais prática e visível só poderia ter lugar após a aprovação do pacot e legislat ivo ou após se t omarem decisões sobre a organização int erna das Forças Armadas ou das Forças de Segurança, o que, com o vim os, as aut oridades guineenses, por diversos m ot ivos, t ardavam em assum ir. Como saber onde remodelar ou construir um quartel, se o Governo não definiu ainda quais os locais onde est es devem ficar instalados ou quant os hom ens irão ficar nos m esmos?
A própria escolha do nome da M issão por part e da UE foi uma má escolha e que levou a m ás int erpretações. Como referiu Crist ina Gallach300, ao cont rário do que vem sendo hábito em t odas as missões da PCSD, a escolha do nom e não foi alvo de um est udo por parte do Gabinete de Im prensa do Conselho, o que prejudicou a imagem da M issão. A escolha precipitada, por parte dos Est ados-m embros, do nom e da M issão, a única das m issões de RSS que ut iliza essa sigla, levou a que esta nunca fosse conhecida pelo seu nom e. Durant e os dois anos e m eio de mandat o, a M issão f oi sem pre conhecida pela M issão PESD (ant ecessora da PCSD), uma vez que o nome escolhido não ficava no ouvido. De salient ar que diversas vezes fui quest ionado sobre a diferença ent re a M issão PESD e a UE RSS GB. Se um cidadão europeu comum tem dif iculdade em com preender t odo o sist em a das inst ituições europeias, o que dizer dos guineenses que t inham de perceber as diferenças entre Conselho e CE, entre Chefe de Delegação e Chefe de M issão ou saber o que era a polit ica europeia de segurança e def esa?
c) Falta de instalações
A M issão chegou ao terreno em Abril de 2008, mas apenas em Fevereiro de 2009 passou a ocupar a sua sede (que f icou sempre conhecida com o quartel-general). Durant e os
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109 primeiros 9 m eses os conselheiros desenvolveram grande parte dos seus trabalhos em duas salas im provisadas do Hot el 24 de Setem bro301. Eram est as as condições ideais para se t rabalhar? O próprio prestígio da M issão ficou colocado em causa. O trabalho em conjunt o com as aut oridades, e com os militares, polícias e funcionários dos m inistérios m ais dir ectam ente relacionados com a ref orma tinham lugar no pát io do hot el ou em mesas de reunião improvisadas nas salas disponíveis. O m au planeament o da M issão tem no caso da falta de instalações um exemplo paradigmát ico, embora, com o refere o General Verást egui, est as dificuldades t enham cont ribuído para aum entar o espirito de grupo302.
Como foi possível pensar que um a M issão da UE com mais de 20 funcionários int ernacionais desenvolveria o seu trabalho durant e m eses num hot el sem condições adequadas? Durant e as negociações com as aut oridades guineenses para o envio de um a equipa para o t erreno, havia ficado est ipulado que o ant igo edifício ocupado pela Em baixada Francesa, no cent ro de Bissau, seria disponibilizado gratuitament e à UE e que est aria livre para ser ocupado quando a M issão chegasse ao país. A realidade m ostrou ser bem diferente. Este acordo, porém não tinha ficado escrit o, pelo que uma das primeiras questões que a equipa avançada teve de resolver foi a das suas instalações. Os diferentes m omentos e os diferent es interlocutor es para o m esmo assunt o, levaram a esta sit uação. As informações provenient es das equipas de avaliação, que m eses ant es se t inham deslocado ao país, apontavam o edifício disponibilizado com o um a boa escolha e que após algum as obras de melhorament o est aria pront o a ser ut ilizado. Infelizm ent e, durant e os dois primeiros meses o Chefe de M issão (em conjunt o com a Delegação da CE) t iveram de encetar diversos contact os a fim de que o edifício fosse libertado para a M issão. Um a t arefa dificultada pelo fact o de difer ent es serviços do Estado se encontrarem em instalações precárias e entenderem terem direit o àquele espaço, como por exemplo o M inistério dos Negócios Estrangeiros303. Após longas negociações, finalment e o edifício f oi disponibilizado. No entanto, a promessa de
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Vide Helly, Damien (2009a) Op. cit ., p. 371; Verást egui, Est eban (2010a). Op. cit ., pp.193-194.
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Cfr. ESDP new slet t er (2009). St akes are high for EU SSR mission t o Guinea-Bissau. Int erview w it h t he Head of Mission. N. 7. Brussels: Council of EU, p. 24.
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110 que esta cedência fosse gratuita esfum ou-se e a M issão cont ratou um pagam ento de 7000 euros m ensais com o M inistério das Finanças. As pequenas obras indispensáveis para que um a m issão com m ais de 40 pessoas se inst alasse, revelaram-se não ser assim t ão ligeiras face ao m au estado de conservação do edifício, deficiências, falta de espaço, ou lacunas ao nível dos crit érios de segurança da UE. Encontrar uma em presa de qualidade e que conseguisse respeitar os exigent es crit érios definidos pela UE para estas situações, foi mais um enorm e obstáculo. Em Bruxelas alguém terá pensado que fazer um a obra em Bissau, não é o mesm o que efect uá-la na Europa? A inexist ência de t odos os mat eriais necessários, a necessidade de efect uar encomendas no exterior e aguardar o seu envio, foram tudo fact ores que at rasaram o processo. Em Fever eiro de 2009, ent endeu-se estarem criadas as condições m ínimas para que a M issão se transferisse das suas instalações iniciais no Hotel 24 de Set embro para a sua sede, junto à ANP.
d) Falta de recursos humanos
A M issão apresent ou sem pre ao longo do m andato grandes lacunas a este nível, não sendo possível preencher um quint o das vagas304. Para além da questão, já referida de ser dif ícil encontrar no país, técnicos locais qualificados capazes de t rabalhar numa organização int ernacional, a UE most rou sempre uma incapacidade ou falt a de vontade em preencher os post os internacionais previst os para a M issão305.
Como consequência do não preenchim ento tot al pelos Est ados-m embros das vagas inicialment e propostas e planeadas, det erminadas f unções t iveram de ser efect uadas em acumulação306. Um bom exemplo é o fact o dos cargos de conselheiro polít ico, responsável pela com unicação e relator, serem ocupados pela mesm a pessoa. Atendendo à import ância da questão polít ica da RSS é prat icament e im possível de com preender esta sit uação e manifesta uma falta de com preensão da UE da realidade guineense. A falt a de uma equipa exclusivam ente dedicada à com unicação e informação prejudicou tam bém grandement e o andam ent o e projecção da M issão. Por sua vez, e at endendo à desm esurada im portância que a UE at ribui à elaboração constant e de
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Cf r. Helly, Damien (2009a) Op. cit ., p. 375.
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Cf r. Verást egui, Est eban (2010a). Op. cit ., pp.195-196.
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111 relat órios, não deixa também de ser uma prova do mau planeament o da M issão, que não t ivesse sido exigida a presença em exclusivo de um elem ento nesta área. “ A M issão,
port anto tinha poucos funcionários e sobrecar regados, e isso prejudicava sua capacidade de moldar o cur so dos acont ecim entos ou r ealm ente assumir desde o início a lider ança em questões-chave”307.
Outro aspecto que deve ser salientado é a lim it ada presença de juristas ent re os participantes na M issão. Sendo a feit ura das leis uma área t ão específica e ponto central do mandato acordado, dever ia ter exist ido uma maior preocupação no recrutament o de especialist as neste campo. Esta falha poderia ser de certa form a colmatada se do lado guineense os part icipantes est ivessem m unidos dessas capacidades, o que também não era o caso.
Por outro lado havia necessidade dos Estados-m embros ef ect uarem um a selecção muit o m ais rigorosa dos elementos que enviam para o terreno. Diversos elem entos careciam de experiência int ernacional, conhecim ent os linguíst icos e de capacidades técnicas na área da RSS. Ser m ilitar ou polícia não pode ser condição suficient e para se part icipar num a m issão de RSS. É necessário que os Est ados-m embros preparem os seus elementos e lhes dêem form ação avançada nest e dom ínio. A UE perant e est as falhas de conheciment os específicas deveria ter t om ado as medidas adequadas como prom over as necessárias acções de formação308.
De salientar tam bém que falar a língua do país é import ant e e ajuda nas m ais diversas situações, no ent ant o tão ou m ais im portant e do que isso é tam bém ser capaz de com unicar com a UE em Bruxelas e no t erreno com as organizações internacionais, bem com o saber e pr eparar relat órios. Estas lacunas eram evidentes em vários dos elementos part icipantes.
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Idem, p. 375.
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112 Dois m om ent os chave poderiam t er sido aproveitados para colmat ar as falhas ao nível de recursos hum anos, a prim eira e a segunda extensão309 da M issão. No caso da primeira, atendendo a que o Governo de Carlos Gom es Jr. apenas t inha entrado em funções seis meses (Janeiro de 2009) após o início oficial da M issão310, foi estabelecido com as autoridades guineenses uma ext ensão do m andat o por igual período. Sucede-se a habit ual troca de comunicações311, foi aprovada uma nova Acção Comum312 e inicia-se o planeam ent o da nova est rut ura. A M issão era prolongada de 1 de Junho a 30 de Novembro de 2009313. Em termos financeiros, esta decisão não im plicava cust os para a UE, uma vez que o orçament o inicial da M issão suport ava int egralment e est a ext ensão. Porém não f oi considerado priorit ário pelos Estados-m em bros reforçar a M issão pelo que as vagas por preencher e os problemas detectados a est e nível não foram corrigidos.
A prim eira ext ensão da M issão é tam bém o mom ent o em que Portugal decide remodelar o cont ingent e m ilitar e policial que t inha a assessorar a M issão314. De uma assentada, e em claro desacordo com o CPCC e Chef e de M issão, Port ugal retira os conselheiros de defesa e segurança que t inha no terreno315. As ligações de trabalho que vinham sendo reforçados há cerca de um ano com os interlocutor es guineenses, desaparecem, quebrando-se laços e conhecim ent os dif íceis de reconquistar.
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Anexo n.º 19 - Joint Act ion 2009/ 841/ CFSP, 17 de Novembro de 2009.
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A 16 de Junho de 2008.