A administração tributária compreende todos os meios que o Estado possui para garantir o cumprimento pela sociedade da legislação tributária, que abrange tanto a exigência de pagamento de tributos como também o cumprimento de obrigações acessórias.
Batista Jr. (2002) destaca que a receita pública é importante, não só como elemento financiador do Estado, como também para o desenvolvimento econômico, social e cultural de um país. A administração tributária potencializa a arrecadação das receitas públicas e, quando desprovida de um quadro de servidores especializados, por melhor concebida sob a ótica da legislação, deixará fatalmente a desejar em termos de qualidade, eficácia e justiça fiscal.
Logo, o servidor fiscal é um dos componentes essenciais da administração tributária. A ele cabe, principalmente, verificar se os contribuintes estão cumprindo as obrigações tributárias. O Estado investe-o do poder para constituir o crédito tributário, o que pode ocorrer nos casos dos tributos com lançamento ex-ofício, a exemplo do Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), ou quando constata, em procedimento de fiscalização, que o contribuinte descumpriu a legislação tributária, lavrando auto de infração.
A função principal da fiscalização tributária, executada pelo servidor fiscal, é segundo Lopes Filho (1995), aumentar o risco da sonegação e demais formas de evasão, deixando o evasor intranqüilo, com a sensação de que “pode ser o próximo a ser apanhado” (p. 53). Nesse sentido, Batista Jr. (2002, p. 188) afirma que a “propensão a descumprir as obrigações tributárias será tanto maior quanto menor for o risco de ser fiscalizado e sofrer as penalidades estabelecidas em lei”.
Varsano (1999) lembra que a relação fisco-contribuinte é, por natureza, conflituosa. O servidor fiscal atua, em favor da sociedade, contra o mau pagador de impostos. Acrescenta o autor que o fiscal é adversário do contribuinte, não um juiz, pois não cabe a ele julgar se o ônus do contribuinte é adequado ou excessivo; nem se a capacidade econômica do contribuinte comporta o pagamento do montante a resultar da autuação.
Nicholas Kaldor, renomado economista keynesiano, destacava que o principal requisito para o êxito do sistema tributário era a existência de uma administração tributária eficiente, formada por servidores de grande integridade e alta qualificação profissional. Defendia que o Estado somente manteria nos seus quadros funcionários do mais alto nível quando reconhecesse a importância das tarefas por eles executadas, atribuindo-lhes status, salários, perspectivas de promoção, etc. Afirmou ainda que “Qualquer gasto adicional incorrido na melhora do status e do pagamento dos funcionários do departamento de arrecadação propiciará provavelmente um grande retorno em termos de aumento de arrecadação” (KALDOR, 1962, p. 253 apud BATISTA JR, 2002, p. 225).
Lembra Batista Jr (2002) que Kaldor defendeu esta tese em inúmeras oportunidades, inclusive em conferência realizada na Fundação Getúlio Vargas do Rio de Janeiro, em 1956:
Kaldor destacou que era “inútil esperar uma administração tributária eficiente com base na estrutura e na escala de salários de uma burocracia comum”. Para ele, era fundamental o reconhecimento de que a “eficiência de qualquer administração tributária depende da competência e da integridade do pessoal dirigente, o que só pode ser obtido a preços correspondentemente elevados” (p. 226).
Batista Jr. (2002) explica ainda que o Estado, para compensar o déficit ou a necessidade de receitas para a consecução do gasto público, pode adotar como já adotou, com sucesso, medidas que incrementa as suas receitas, como endividamento público, emissão de moeda e cobranças de tributos de arrecadação fácil, porém imperfeitos sob o ponto de vista dos princípios da tributação. Estas medidas, contudo, deterioram as relações macroeconômicas, comprometendo o crescimento do país no longo prazo.
Segundo o autor, uma fiscalização tributária eficiente pode proporcionar o ideal em qualquer sistema tributário: aumento de receitas públicas concomitante com a redução da carga tributária legal. Isto é possível com o fortalecimento e modernização da administração tributária, através da adoção das seguintes medidas pelo Estado brasileiro:
1 – Ampliar o número de auditores fiscais;
2 – Evitar a lotação de servidores fiscais em atividades administrativas de baixo retorno em termos de arrecadação;
3 – Assegurar neutralidade nas ações dos auditores fiscais;
4 – Realizar permanentes programas de treinamentos, atualização e qualificação profissional;
5 – Conceder remuneração compatível com o cargo, além de planos de carreira e de promoção;
6 – Criar padrões internos rigorosos de disciplina e auditoria para a administração, permitindo o controle do auditor fiscal pela sociedade;
7 – Aparelhar-se tecnologicamente;
8 - Utilizar de forma criteriosa penalidade e anistias fiscais, e 9 – Simplificar e aperfeiçoar o sistema tributário nacional.
2.3.1 A administração tributária e seus servidores na legislação brasileira
A Constituição Federal do Brasil reconhece a importância da atividade tributária quando determina que as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são atividades essenciais ao funcionamento do Estado e terão recursos prioritários para a realização de suas atividades (art. 34, inciso XXII). Ela possibilita ainda a vinculação de receita de impostos para realização de atividades da administração tributária (art. 167, inciso IV).
No Brasil, para assegurar o recebimento dos tributos, o Estado possui um quadro de servidores especializados, denominados de auditor fiscal, fiscal de renda, auditor do tesouro, fiscal de tributos, agente fiscal, dentre outros termos assemelhados, os quais, segundo a Constituição Federal, possuem precedência sobre os demais setores administrativos (art. 37, inciso XVIII).
O art. 142 do Código Tributário Nacional, Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, estabelece que a autoridade administrativa (o servidor fiscal) possui a competência privativa para constituir o crédito tributário:
Art. 142. Compete privativamente à autoridade administrativa constituir o crédito
tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível. [Grifo nosso].
A administração, fiscalização e controle dos tributos federais são de competência do Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, cargo público criado através do Decreto-Lei nº 2.225, de 10 de janeiro de 1985, com a extinta denominação de Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional. No caso dos Estados e municípios, cada um possui seu próprio quadro de servidores fiscais, com denominações próprias. No Rio Grande do Norte, por exemplo, os servidores do Estado ocupam o cargo de Auditor Fiscal do Tesouro Estadual, que foi criado pela Lei Estadual nº 6.038, de 20 de setembro de 1990; no município de Natal, capital do Estado, o cargo é de Auditor do Tesouro Municipal, que foi criado pela Lei Complementar Municipal nº 35, de 24 de julho de 2001.
Como já discorrido, as atribuições dos auditores fiscais estão relacionadas à atividade de administração tributária. Para os servidores da União, consiste em constituir o crédito tributário, elaborar e proferir decisões em processo administrativo-fiscal, prestar consultas sobre tributos, autorizar restituição de indébito, reconhecer benefícios fiscais, executar procedimentos de fiscalização, entre outras funções (Lei nº 10.593, art. 6º).
As atribuições dos auditores fiscais do Estado do Rio Grande do Norte são: desenvolver tarefas de fiscalização de mercadorias em trânsito; arrecadação dos tributos estaduais; executar atividades de supervisão, coordenação, fiscalização, análise e auditagem fisco-contábeis; participação em grupos de fiscalização e de execução de tarefas de apoio aos serviços de arrecadação, informação e fiscalização de tributos estaduais; orientação de alto nível aos contribuintes; contatos com órgãos da Administração Pública, nos níveis federal, estadual e municipal, para formulação de convênios e discussão e execução da política da Administração Fazendária; elaborar e proferir decisões em processo administrativo tributário, ou delas participar, bem como em processos de consulta, restituição ou compensação de tributos e contribuições; executar atividades relacionadas com as definições das políticas tributária e fiscal; planejamento, coordenação, orientação e execução das tarefas necessárias ao aperfeiçoamento da Administração Fazendária, entre outras (Lei Estadual nº 6.038, art. 6º).
Os servidores fiscais do município de Natal possuem a competência privativa de atribuição de tributação, arrecadação e fiscalização, abrangendo encargos com programação, análise, execução, fiscalização, informação, arrecadação, auditoria, julgamento de processos fiscais e controle de tributos municipais (Lei Complementar Municipal nº 35, art. 4º).
2.4 A CONTRIBUIÇÃO DA CONTABILIDADE PARA O TRABALHO DO AUDITOR