7 Sammanfattning och konklusion
7.3 Forvaltningen og fredningsprosessen
Diante do panorama da sociedade internacional, marcado pela ausência de uma autoridade central capaz de impor sua manifestação de vontade, é possível concluir que o cumprimento de uma determinação do
79 REZEK, José Francisco. Direito internacional público: curso elementar. 9. ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2002, p. 1-2.
mecanismo de controvérsias da OMC dependerá, em última instância, do consentimento do membro envolvido. O fundamento das obrigações internacionais, nesse sentido, está calcado na expressão prévia – explícita ou implícita – de assentimento do Estado, sem o qual dificilmente será possível verificar o cumprimento. Não obstante o nível de desenvolvimento institucional da OMC, ela ainda está longe de representar uma autoridade centralizada no âmbito do sistema multilateral do comércio, com força e meios suficientes para exigir a observância de suas decisões, notadamente diante da oposição de seus destinatários. Assim sendo, reitera-se, a modificação da conduta do reclamado em respeito a uma determinação da OMC está condicionada a sua inequívoca concordância e participação. Diante dessa constatação, convém investigar quais motivos levam um membro a adotar tal comportamento.
O ponto de partida dessa tarefa consiste em vislumbrar o ato de cumprimento como resultado de uma decisão governamental influenciada por um conjunto complexo e heterogêneo de fatores. O reclamado, para implementar uma determinação da OMC, deverá estar disposto a modificar sua própria decisão anterior – que redundou na violação81. Esse tipo de processo é complexo, porque orientado por uma multiplicidade de fatores, que atuam de maneira paralela e com intensidades distintas. Em regra, um único elemento não é capaz de, solitária e hermeticamente, provocar alteração tão profunda. Por sua vez, como se verifica a seguir, os elementos que instruem mencionada decisão também são heterogêneos, posto que decorrerem de considerações de natureza variada, principalmente de ordem política e econômica.
Considerando os fatores que podem concorrer para a formação da vontade política para implementar uma decisão, é possível elencar, inter alia: a) confiança nos benefícios a longo prazo de um sistema legal efetivo; b) pressão de grupos de interesses; c) aplicação de medidas de indução ao cumprimento; d) força normativa decorrente das obrigações internacionais82; e) observância
81 HUDEC, Robert. The adequacy of WTO dispute settlement remedies: a developing country perspective in HOEKMAN, Bernard; MATTOO, Aaditya; ENGLISH, Philip (eds). Development,
trade, and the WTO: a handbook, chapter 10, Washington, DC: World Bank, 2002, p. 90.
82 CHAYES, Abram; CHAYES; Antonia Handler. The new sovereignty: compliance with international regulatory agreements, cit., p. 8-9.
dessas obrigações como conduta de boa política83; f) manutenção do bem-estar
dos cidadãos84; e g) zelo pela reputação do membro no sistema multilateral de comércio85.
Há quem afirme, com razão, que alguns desses elementos, de maneira conjunta, redundam em uma “propensão geral” dos Estados para o cumprimento de suas obrigações internacionais. Essa inclinação é lastreada por fatores como, eficiência, interesses econômicos e políticos, além da própria força vinculante das normas internacionais86.
Dentre os itens enumerados, os três primeiros mostram-se especialmente importantes para a condução da presente pesquisa, e por isso merecem atenção especial:
a) Confiança nos benefícios a longo prazo de um sistema legal efetivo
A confiança nas vantagens futuras que podem ser colhidas em um sistema jurídico efetivo estimula o cumprimento de suas decisões87. O raciocínio, transposto para a OMC, é de que se os membros da entidade acreditam nos benefícios decorrentes do sistema multilateral de comércio, eles tenderão a implementar suas soluções a fim de assegurar resultados positivos futuros88. O cálculo de interesses não seria elaborado com lastro em
83 HUDEC, Robert. The adequacy of WTO dispute settlement remedies: a developing country perspective in HOEKMAN, Bernard; MATTOO, Aaditya; ENGLISH, Philip (eds). Development,
trade, and the WTO: a handbook, cit., p. 84-85.
84 O raciocínio de Trachtman de que os países recorrem ao Direito Internacional e à negociação de tratados internacionais com o escopo de incrementar o bem-estar de seus cidadãos também pode ser aplicado ao cumprimento das decisões da OMC. OMC. 2007 WTO Public Forum: how can the WTO help harness globalization, cit., p. 114.
85 CHAYES, Abram; CHAYES; Antonia Handler. The new sovereignty: compliance with international regulatory agreements, cit., p. 110. Esse elemento é também referido em linguagem diplomática como “the shame factor”.
86 CHAYES, Abram; CHAYES; Antonia Handler. The new sovereignty: compliance with international regulatory agreements, cit., p. 3-9.
87 DAVEY, William J. The WTO: looking forwards. Journal of International Economic Law, Vol.9, N. 1, Oxford: Oxford University Press, 2006, p. 17; HUDEC, Robert. The adequacy of WTO dispute settlement remedies: a developing country perspective in HOEKMAN, Bernard; MATTOO, Aaditya; ENGLISH, Philip (eds). Development, trade, and the WTO: a handbook, cit., p. 82.
88 PALMETER, David. The WTO dispute settlement system in the next ten years. In: WTO at 10 Conference: governance, dispute settlement and developing countries, 2006, Nova York. Working
Papers. Nova York, Columbia University, p. 10. Disponível em: <http://www.sipa.columbia.edu/wto/html/papers.html>. Acesso em: 22.04.2008.
considerações imediatistas, mas na importância da eficácia a longo prazo das relações jurídicas estabelecidas no âmbito internacional. Expressando tal entendimento, Davey confidencia:
I believe that it is probably the case that the overall positive record of implementation in the WTO is due to the good faith desire of its members to see the dispute settlement system work effectively. The more active users of the system are repeat players, and they appear as both complainants and respondents. Accordingly, it is in their overall interests that the system function effectively89.
Uma série de constatações corroboram essa proposição. Por um lado, o funcionamento adequado e previsível do sistema multilateral de comércio está condicionado, em certa medida, à eficácia e à credibilidade de seu aparato de solução de controvérsias90. Caso ele se mostre insatisfatório, o sistema multilateral como um todo será afetado. Além disso, a negociação de tratados internacionais, como aqueles constantes da OMC, envolve profundo e minucioso processo de discussão e reflexão – nos planos doméstico e internacional – sobre seus respectivos custos e benefícios para os contratantes. Assim, ao final do processo de negociação, os atores envolvidos concentram uma noção ampla sobre os impactos de suas obrigações, e somente concluiriam o acordo se estivessem convictos de que seus interesses individuais seriam acomodados – mesmo que parcialmente – no texto final. Por conseguinte, os membros se inclinariam a cumprir as decisões proferidas pela OMC na medida em que tal comportamento, uma vez generalizado, asseguraria a integridade das obrigações estabelecidas reciprocamente91. A própria decisão dos membros da OMC em aceder à organização, bem como o gradual e ininterrupto aumento do número de seus integrantes, podem ser interpretados como reconhecimento dos benefícios
89 DAVEY, William J. Implementation in WTO dispute settlement: an introduction to the problems and possible solutions. Research Paper n. 05-16 (Illinois Public Law and Legal Theory Research Paper Series), 2005, p. 14.
90 “Thus it is extremely important that the major players follow a policy of conforming to the obligations outlined in WTO panels or Appelate Body reports in cases brought against them. It is important for the system to maintain the political support and confidence of all WTO Members, and to be viewed as fair and rigorously impartial by all stakeholders”. SUTHERLAND, P. et al. The
future of the WTO: addressing institutional challenges in the new millennium, cit., p.55.
91 CHAYES, Abram; CHAYES; Antonia Handler. The new sovereignty: compliance with international regulatory agreements, cit., p. 4-7.
trazidos pela regulamentação do comércio em âmbito multilateral, e da vontade de submissão a tais regras92.
A questão da garantia da efetividade do mecanismo de solução de disputas por meio do cumprimento também pode ser examinada pelo prisma da reciprocidade de tratamento. O membro que se recusa reiteradamente a implementar as decisões de um organismo internacional atrai para si comportamento semelhante de seus parceiros comerciais, sempre que ocupar uma posição ativa em um litígio. Como resultado, a utilização dos mecanismos de resolução de conflitos deixa de trazer resultados efetivos para o membro recalcitrante. Jackson declara que os Estados Unidos enfrentou dificuldades na década de 70 para receber atenção em suas reclamações sobre irregularidades na concessão de subsídios por outros governos. Segundo o autor, isso ocorreu porque os países-alvo desses protestos passaram a adotar a mesma postura persistentemente externada pelos Estados Unidos no caso DISC (Domestic
International Sales Corp.) do GATT, quando ele se recusou a cumprir as decisões que condenavam seus próprios subsídios93. Há quem entenda que essa relutância em se conformar com as regras do comércio internacional pode levar até mesmo à exclusão ou redução de participação deste membro no processo normativo e de elaboração da política internacional94.
b) Pressão de grupos de interesse
O segundo fator consiste na atuação de grupos de interesse no sentido de influenciar o processo decisório governamental do reclamado diante das recomendações da OMC. Há uma diversidade de grupos que interagem nesse processo – pertencentes ao âmbito governamental e privado, em ambas as
92 Segundo a árbitra do OA da OMC, Merit Janow, a resolução em se tornar Membro da entidade é fruto de uma decisão soberana guiada por considerações de que inúmeros problemas e oportunidades são melhor tratadas no âmbito internacional, ou simplesmente não podem ser resolvidas apenas na esfera doméstica. OMC. 2007 WTO Public Forum: how can the WTO help harness globalization, cit., p. 114.
93 JACKSON, John H. The WTO Dispute Settlement Understanding: misunderstandings on the nature of legal obligations. Journal of International Economic Law, Vol.91, N. 1, Oxford: Oxford University Press, 1997, p. 60-61.
94 “The ability of a state to remain a participant in the international policy-making process – and thus its status as a member of the international system – depends in some degree on its demonstrated willingness to accept and engage the regime’s compliance procedures”. CHAYES, Abram; CHAYES; Antonia Handler. The new sovereignty: compliance with international regulatory agreements, cit., p. 230.
esferas doméstica e internacional –, cujo apoio pode ser galvanizado em posição favorável ou contrária à implementação. O êxito na mobilização positiva desse apoio tende a agilizar o movimento de aceitação das normas do sistema multilateral de comércio. Esta aprovação, principalmente quando proveniente dos setores internos diretamente envolvidos na violação objeto da controvérsia, soma- se à “propensão geral” dos Estados no sentido do cumprimento, e estabelece as condições políticas necessárias para sua ocorrência. Por outro lado, a manifestação de discordância em relação à medida recomendada pela OMC, com grupos de interesses pressionando pela recusa em sua adoção, gera a criação de obstáculos políticos que podem retardar ou até impedir sua execução – revertendo aquela predisposição inicial dos Estados. A composição de cada um desses grupos, e a maneira como podem influenciar a decisão de seu governo, serão examinadas mais detidamente no capítulo 2. Não obstante, importa adiantar que o resultado de sua atuação dependerá dos interesses em jogo no caso concreto, assim como da força e organização política dos grupos envolvidos.
c) Aplicação de medidas de indução ao cumprimento
A ameaça ou efetiva aplicação de medidas de indução também é capaz de influenciar a decisão de um membro em implementar as recomendações provenientes do sistema de controvérsias da OMC. É claro que o nível de influência se encontra diretamente relacionado com a natureza da respectiva medida, dos interesses que ela atinge e da forma como é assimilada pela comunidade internacional. Referidos aspectos serão devidamente abordados no decorrer da pesquisa, notadamente no capítulo 3, no que concerne às medidas atualmente existentes, e no capítulo 4, no tocante às propostas para sua modificação. Entretanto, insta antecipar que tais institutos podem contribuir de maneira preponderante para a decisão dos governos em trilhar o caminho do cumprimento. A íntima conexão entre as medidas de indução e os dois fatores anteriormente examinados comprova a assertiva.
Em primeiro lugar, a eficácia do sistema multilateral de comércio não pode ser dissociada da eficácia de seus mecanismos de solução de conflitos, responsáveis por dirimir os inevitáveis choques de interesses que ocorrem em seu âmago. E, como não basta apontar uma solução para o conflito, mas
necessário também assegurar sua implementação, as medidas de indução ganham papel de destaque. Charnovitz declara que muitas das violações das regras do GATT que não puderam ser resolvidas por conta de sua deficiência estrutural, acabaram sendo levadas à OMC em virtude do fortalecimento de seu aparato de pacificação de litígios95. Assim, na proporção em que as medidas de indução podem estimular o cumprimento, elas devem ser vistas como importantes para a eficácia do sistema normativo como um todo.
Além disso, como se verá no Capítulo 2, aludidas medidas atuam de maneira especial sobre os grupos de interesses, sensibilizando-os para a defesa do adimplemento. Eventual mobilização de forças políticas poderosas no interior do reclamado, bem como da comunidade internacional, podem ser essenciais no exercício de convencimento do membro que se recusa a efetivar as decisões da OMC.