Forvaltning

2.4.1 Kunnskapsstatus og utfordringar

I samband med utgreiinga er det ynskeleg å sjå nærare på moglege effektar av kommunesamanslåing og auka interkommunalt samarbeid knytt til kommunane si rolle som utøvar av myndigheit. Kommunesektoren er i ulike samanhengar tillagt myndigheitsutøving. Dette inneber at kommunane på forskjellige saksområde kan myndigheit til å fastsette påbod og forbod eller gi løyver, ytingar/tilskot og bevil-lingar. Dette er disposisjonar som kan vere bestemmande for einskildindivid, grup-per av einskildindivid, verksemder eller organisasjonar sine rettar og plikter. Eit døme er den myndigheit kommunen har fått etter Plan- og bygningslova. Her tek kommunane avgjersler som kan ha stor innverknad både for bedrifter og

enkeltper-rolla som velferdsleverandør og utøvar av myndigheit gjer omsynet til rettstryggleik viktig i tilhøvet mellom innbyggjarane og kommunane. Mange av myndigheitsopp-gåvene gjev klagerett for innbyggjarane, og kommunen må opprette eigne organ som skal handsame klager.

Kommunane sin tenesteproduksjon omfattar ei rekkje ulike oppgåver som i hovud-sak er regulert gjennom kommunelova og ulike særlover. Desse lovene går anten ut på å påby kommunen å yte bestemte tenester, eller dei går ut på å gi kommunane myndigheit til å sette i verk påbod eller forbod, gi godkjenning, løyver eller dispen-sasjonar og føre tilsyn med innbyggjaranes verksemd på ulike områder osb. Det er ikkje alltid lett å skilje mellom tenesteproduksjon og myndigheitsutøving i praksis.

For barnevern vil t.d. kommunens førebuing av saker i samband med omsorgsover-taking vere myndigheitsutøving, medan tilbod om tiltak i heimen til barn som er i vanskar, kan sjåast på som tenesteproduksjon. I ein del interkommunale samarbeid om barnevern, ser vi eit bevisst skilje mellom disse rollene (Brandtzæg 2006 a).

Etter kvart som det har vorte meir vanleg med konkurranseutsetjing av tenestepro-duksjon og med innføring av nye organisasjonsmodellar, t.d. såkalla "flat struk-tur", har kommunane vore nøydde til å verte meir medvitne på å skilje mellom sjølve produksjonsverksemda og oppgåva som myndigheitsutøvar. Vi finn også fleire døme på slike endringar i samband med dei siste kommunesamanslåingane (Sunde & Brandtzæg 2006).

I fylgje Grefsrud og Hagen (2003) er det ikkje gjort empiriske analysar av tilhøvet mellom kommuneinndelinga og kvaliteten på myndigheitsutøvinga, isolert sett. I samband med dette vert det vist til at myndigheitsutøvinga er nært knytt til andre delar av kommunal verksemd, og til rettssikkerheitsomsyn. Det vert nemnt at det vil vere vanskeleg å finne ut kva kommuneinndelinga kan ha å seie for myndig-heitsutøvinga, utan at ein knyter myndigheitsutøvinga til konkrete oppgå-ver/verksemder.

Høvet til å klage på kommunal forvaltning er eit viktig element dersom ein ynskjer auka brukarorientering av offentlig forvaltning (Brandtzæg & Møller 2004). Her vert det synt til ei landsomfattande undersøking av Sletvold (2001), som tydar på eit stort forbetringspotensiale på dette området. At ein stor del meiner at kommu-neadministrasjonen er lite smidig, at den i liten grad tar omsyn til folks ynskjer og at den handsamar folk ulikt, er i seg sjølv en indikasjon på behov for auka

brukarorientering. At omtrent halvparten trur at det sjeldan eller aldri nyttar å kla-ge, tyder på at mange kjenner avmakt i høve til kommunen. Vidare, at ein stor del av befolkninga meiner at kommunen i svært liten grad lyttar til folk sine punkt, tydar på at kommunane i liten grad er opptekne av brukarane sine syns-punkt for å servicerette og effektivisere sine tenester. Det er også ein monaleg del, spesielt blant dei med låg utdanning, som fryktar at det å fremje ei klage kan få uheldige konsekvensar for klagaren på eit seinare tidspunkt.

Det er også slik at dei som kjenner den kommunale forvaltninga best, også har let-tare for å klage på kommunale tenester og vedtak. I fylgje Sletvold (2001) var det berre 10 % som kjende til lovendringa frå 1993 som utvida klageretten til også å omfatte vedtak fatta av organ oppretta etter kommunelova. Dårlig kjennskap til klagerettar inneber at det er behov for å styrkje innbyggjarane sine kunnskapar om dette, noko som lyt vere i kommunane si eiga interesse dersom dei er opptatt av kvalitet, effektivisering og service. Kommunane har såleis også ei utfordring i å in-formere innbyggjarane om deira rettar. Eit anna tilhøve som det er verd å merkje seg frå Sletvold si undersøking, er at over halvparten av klagane var munnlege, noe som tyder på at eit stort tal klagar ikkje har fått formell handsaming. Brandtzæg og Møller (2004) syner i samband med dette til at ein i ein brukarorientert kommune kan tenkje seg at kommunen registrerer, handsamar og evaluerer klagane systema-tisk, slik at innkomne klagar kan nyttast aktivt som ein tilbakemeldingskanal frå brukarane. På den måten kan ein gjennom innkomne klager avleie informasjon som kan vere nyttig for å tilpasse tenestene til brukarane sine behov og finne for-målseffektive løysingar. Mange norske kommunar har høgst sannsynleg ein lang veg å gå før dei er i en slik situasjon.

2.4.2 Konkretisering av problemstillingar

Her er det ynskeleg å sjå nærare på moglege effektar av kommunesamanslåing og auka interkommunalt samarbeid knytt til kommunane si rolle som utøvar av myn-digheit. Eit overordna spørsmål vil vere å klarleggje i kva grad kommunesamanslå-ing og/eller auka interkommunalt samarbeid kan føre til betre sakshandsamkommunesamanslå-ing, gjere det lettare å handtere habilitetsspørsmål og styrkje innbyggjarane sin retts-tryggleik. Meir konkret har vi valt å fokusere på fylgjande spørsmål:

• I kva grad kan kommunesamanslåing eller interkommunalt samarbeid føre til betre kompetanse og betre kvalitet på sakshandsaminga?

• I kva grad kan kommunesamanslåing eller interkommunalt samarbeid re-dusere eventuelle habilitetsutfordringar?

• I kva grad kan kommunesamanslåing eller interkommunalt samarbeid føre til ei betre brukarorientering?

• I kva grad opplever kommunane klager i dag, og i kva grad kan ein tenkje seg at kommunesamanslåing eller interkommunalt samarbeid vil ha bety-ding for desse tilhøva?