A Constituição Federal de 1988, em iniciativa praticamente inédita na história do constitucionalismo brasileiro, estabelece - de maneira mais detida - o marco legal que deve nortear a formulação e a execução da política externa brasileira e a atuação do Brasil no cenário internacional em geral.
Com efeito, o Poder Constituinte Originário de 1988 incluiu na Carta Magna ora em vigor, dentro do rol de princípios fundamentais que devem pautar a ordem jurídica nacional e – portanto - a organização e o funcionamento do Estado brasileiro, constituído em Estado Democrático de Direito, o artigo 4º, que consagra os princípios que devem reger as relações internacionais do País. Com isso foram estabelecidas, no mais alto nível do ordenamento jurídico pátrio, as principais normas orientadoras da atuação brasileira na comunidade mundial, que constituem verdadeiros paradigmas que devem orientar a formulação e execução da política exterior brasileira26 e a
ação externa do País em geral ou, para José Afonso da Silva, “definições precisas de comportamento do Brasil como pessoa jurídica de Direito Internacional”27.
Com o intuito, portanto, de nortear a ação brasileira no cenário externo, o artigo 4º da Constituição Federal consagrou princípios que restaram vazados nos seguintes termos:
Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:
I - independência nacional;
II - prevalência dos direitos humanos; III - autodeterminação dos povos; IV - não-intervenção;
V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz;
VII - solução pacífica dos conflitos; VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X - concessão de asilo político.
26 A propósito, Celso de Albuquerque Mello qualifica os princípios relativos às relações internacionais do Brasil como “normas e preceitos que o Brasil adotará na sua política externa”. MELLO, Celso D. de Albuquerque. Direito constitucional internacional, p. 125.
27 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, p. 84. Apud DALLARI, Pedro. Constituição e relações exteriores, p. 152.
Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino- americana de nações.
Com o estabelecimento de princípios voltados à regulamentação das relações internacionais do País no texto da Carta Magna, a pauta da política externa brasileira passa a constar do documento fundamental para a organização do Estado e da sociedade, que estabelece as diretrizes fundamentais do funcionamento do poder estatal, orientando e limitando seu exercício, e do próprio desenvolvimento do corpo social brasileiro. Com isso, ficam as autoridades e órgãos do Poder Executivo responsáveis pela formulação e execução da política de relações exteriores do Brasil adstritas ao balizamento estabelecido pelos paradigmas fixados pelo Constituinte de 1988, constituindo sua inobservância em atentado aos próprios alicerces da organização estatal brasileira. Ficam também todas as demais autoridades administrativas, legislativas e judiciárias obrigadas a atuar no sentido de que tais princípios possam encontrar a devida concretização. Adicionalmente, a sociedade brasileira, cuja atuação direta no campo internacional vive contínuo incremento, amiúde independente de qualquer controle estatal, deve atuar no sentido de não contradizer tais premissas. Por fim, no momento em que se intensificam as relações internacionais em geral, e em que o contexto internacional é marcado pela maior interdependência e pela relevância da cooperação entre os povos, adquire o comportamento do Brasil no mundo maior previsibilidade, podendo-se vislumbrar maior estabilidade e segurança nas relações que envolvem o País e parceiros estrangeiros e internacionais.
A respeito do estabelecimento de princípios relativos às relações internacionais e de seu caráter de fundamentalidade dentro da ordem jurídica brasileira, afirma Valério Mazzuoli:
A Carta de 1988, dessa forma, instituiu no país novos princípios jurídicos que conferem suporte axiológico a todo o sistema normativo brasileiro e que devem ser sempre levados em conta quando se trata de interpretar quaisquer normas do ordenamento jurídico pátrio.28
28MAZZUOLI, Valério de Oliveira. O novo §3º do art. 5º da Constituição e sua eficácia. Revista
A exemplo do que ocorreu em Portugal, que adotou, no artigo 7º, 1, da Constituição de 1976, princípios relativos às relações internacionais de teor muito semelhante aos brasileiros29, podemos afirmar que o Brasil decide adotar aquilo que Canotilho denomina “princípio da abertura internacional”30, também chamado de “princípio internacionalista”. Nesse sentido, a adoção de princípios orientadores da política externa brasileira implica na vinculação do Brasil e do ordenamento jurídico pátrio a uma ordem internacional pautada essencialmente em valores aos quais a humanidade vem conferindo crescente importância no mundo atual, a exemplo da paz, da promoção dos direitos humanos e da cooperação internacional. Ao mesmo tempo, resta consagrada a abertura do Brasil aos limites estabelecidos pelo Direito Internacional nestes e em outros temas relevantes, com impactos tanto no campo direto do relacionamento externo brasileiro como internamente, já que o tratamento das questões internacionais normalmente requer contrapartidas nacionais. Por fim, é a consagração jurídica da inserção do Brasil no âmbito da cooperação internacional, em um mundo que se caracteriza cada vez mais pela interdependência e pela existência de questões cuja abordagem não pode ficar circunscrita à esfera da soberania de um só Estado, fundamentalmente por sua complexidade, pelo fato de serem comuns a muitos povos e, notadamente, pela possibilidade de que determinados problemas causem reflexos além das fronteiras dos territórios onde tiveram origem ou maiores conseqüências.
Nesse azo, o ato do Poder Constituinte Originário de 1988, voltado a estabelecer parâmetros para a ação internacional do Brasil, abre também espaço para a adequação do Brasil ao chamado “constitucionalismo global”, termo cunhado por autores como Canotilho31 e que se refere ao conjunto de
29 O dispositivo em apreço, que voltaremos a mencionar posteriormente, estabelece que “Portugal rege-se nas relações internacionais pelos princípios da independência nacional, do respeito dos direitos do homem, dos direitos dos povos, da igualdade entre os Estados, da solução pacífica dos conflitos internacionais, da não ingerência nos assuntos internos dos outros Estados e da cooperação com todos os outros povos para a emancipação e o progresso da humanidade”. A propósito, Flávia Piovesan chega a afirmar que o artigo 4º da Constituição Federal se inspirou na Constituição de Portugal. Cf. PIOVESAN, Flávia. Direitos humanos e o
direito constitucional internacional, p. 38.
30CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituição, p. 363. Em ponto posterior deste trabalho, voltaremos a examinar o princípio em tela.
31Em sua obra, Canotilho examina os pressupostos mínimos do chamado “constitucionalismo global”, não sem destacar que o tema ainda se reveste de certa controvérsia, já que não
parâmetros mínimos que vem passando a pautar juridicamente não só as relações internacionais, mas também a ordem jurídica da maior parte dos Estados do mundo, num contexto internacional marcado pelo forte incremento no relacionamento internacional em geral e pela interdependência entre os Estados, que requer a vinculação a uma base jurídica comum mínima. Tais parâmetros mínimos incluem, dentre outros, o compromisso com o regime democrático e com o Estado de Direito, a cooperação internacional, a paz e a proteção dos direitos humanos, vistos como necessários para que as relações internacionais se desenvolvam num quadro de estabilidade e de segurança jurídica.
A consagração de princípios relativos às relações internacionais na Constituição Federal comprova também a aproximação entre o Direito Constitucional e o Direito Internacional, em influência mútua. Com efeito, este influencia as estruturas fundamentais do Estado por meio dos parâmetros que estabelece como necessários para a adequação às exigências do atual cenário mundial, enquanto aquele trata tanto de orientar a ação estatal no âmbito do universo regulado pelo Direito Internacional, qual seja, a comunidade internacional, de modo a contribuir para a melhor inserção do Estado no mundo, como de definir como o ente estatal contribuirá para a formação e desenvolvimento do quadro jurídico internacional32. A respeito, afirma Paulo Bonavides:
Duas tendências observadas no campo institucional e que alguns publicistas (González, Arinos etc.) compendiam numa terminologia bastante clara e adequada – a internacionalização do Direito Constitucional e a constitucionalização do Direito Internacional – são suficientemente fortes para inculcar o grau de influência mútua verificada entre as mencionadas disciplinas.33
A consagração de princípios relativos às relações internacionais tem a ver também com o fortalecimento do Direito Constitucional Internacional, definido por Celso de Albuquerque Mello como “as normas constitucionais que
haveria unanimidade sobre quais seriam os pressupostos desse constitucionalismo. A respeito, ver: CANOTILHO, J.J. Gomes. Op. cit., p. 1317-1320.
32A respeito, cabe recordar que o Direito Internacional ainda é fruto do esforço dos Estados no sentido de negociar e celebrar tratados e de definir como estes terão eficácia tanto no cenário internacional como no âmbito interno dos entes estatais. Ainda são os Estados, portanto que elaboram as normas aos quais se submeterão e que definem como tal submissão ocorrerá. 33BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 32.
regulamentam as relações exteriores do Estado”34, que passa agora a ter
escopo mais amplo, pautando juridicamente o tratamento de rol maior de temas.
No âmbito deste trabalho, não nos dedicaremos ao exame detalhado de todos os princípios relativos às relações internacionais do Brasil, visto que decidimos analisar apenas a situação dos tratados de direitos humanos à luz do princípio da primazia dos direitos humanos, o qual será, portanto, o único dos preceitos do artigo 4º da Carta Magna objeto de análise mais acurada. Entretanto, o tratamento do tema implica em análise, ainda que marginal, dos princípios da soberania nacional e da não-intervenção, que historicamente se revestiam de primazia nas ordens externa e interna, a qual vem a ser, no mínimo, relativizada a partir do estabelecimento da prevalência os direitos humanos como novo valor a orientar o relacionamento internacional do Brasil.
Cabe ressaltar, finalmente, que a Constituição Federal estabelece normas para as relações exteriores do Estado tanto por meio de princípios explícitos, como os constantes do artigo 4º, como por outros que, implicitamente ou não, tratam do tema, mas que estão espalhados pelo texto constitucional. Exemplo do que afirmamos é o princípio relativo à ocupação e utilização da chamada “faixa de fronteira”, que virá a pautar o relacionamento do Brasil com os Estados vizinhos no tocante à utilização da zona fronteiriça35.
No campo econômico, por exemplo, temos o artigo 172, relativo ao investimento externo, que estabelece que ”A lei disciplinará, com base no interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro, incentivará os reinvestimentos e regulará a remessa de lucros”.
1.2 O caráter constitucional do princípio da primazia dos direitos