Já foi levantada a questão das formas de alocação dos recursos nas organizações governamentais segundo três estruturas: a econômica, conforme os objetos de gastos; a programática, conforme os produtos que se quer entregar à população; e a orgânica, ligada aos gastos de cada setor como unidade de trabalho e centro de competências. Como já visto, no Brasil, existe uma tendência à predominância da lógica orgânica, além de uma frequente confusão das três estruturas, com o arrolamento simultâneo de rubricas conforme lógicas diversas, em uma única peça orçamentária.
Tais fatos, por uma ou outra razão, acarretam em uma menor utilização da estrutura programática, que é a que melhor se comunica com o ambiente externo à organização e promove o debate substantivo sobre o que é prioritário para responder aos anseios da sociedade, favorecendo a integração de setores internos em prol dos programas (CUNHA 2010, p. 51). Além disso, a estrutura programática permite que o orçamento gere informações mensuráveis, com mais nítida visualização dos resultados e do produto entregue ao cidadão, tornando possível a avaliação da efetividade da ação estatal. Porém, com a adoção automatizada da estrutura orgânica no orçamento, acaba por ocorrer um afastamento entre orçamento e gestão, deixando aquele como uma prática mecânica e ensimesmada, e esta afastada de um poderoso instrumental.
A discussão ganha força e relevo no contexto de maior demanda por transparência estatal e abertura de contas públicas. Tal movimento ganhou força no ano de 2009, marco das iniciativas de transparência no Ministério Público, na esteira do que começou a ser feito pelo Poder Judiciário, em observância antecipada aos comandos legais que exigiriam tal preocupação dos órgãos públicos, a partir das alterações trazidas pela Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009, à chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº
101, de 4 de maio de 2000), nos prazos ali então estabelecidos.
Nesse ponto, os documentos orçamentários do MPF de livre consulta pelos cidadãos são aqueles acessados por meio dos links da internet apontados na opção “transparência”, no
website do MPF – <http://www.transparencia.mpf.gov.br/>, e constantes do(s) anexo(s) 17 ao
28.
Em análise dos documentos disponibilizados à população pelo MPF, em primeiro lugar encontra-se a informação de quanto foi provisionado para cada unidade gestora, dentre as quais a PR/RJ, pelo que resta claramente demonstrada a adoção de uma estrutura orgânica, com a divisão dos valores conforme destinados para cada unidade. Além disso, a opção parece ter sido por uma divisão pouco individualizada, apenas com duas rubricas: a primeira, em branco, faz presumir se tratar do total da despesa, com a rubrica seguinte denominada de “Outras Despesas Correntes” e a última, designada “Despesas de Capital”. Observa-se que não há maiores desmembramentos, trazendo grandes dotações em poucos itens, o que prejudica a percepção de para onde estão sendo efetivamente carreados os recursos.
Tal análise é válida para os documentos constantes dos Anexos 17, 18, 19 e 20 que tratam dos recursos provisionados para cada unidade gestora, respectivamente, nos anos de 2009, 2010, 2011 e 2012. Não há dados referentes aos anos anteriores a 2009, tendo em vista que foi esse o momento em que as preocupações com a abertura das contas tomou forma no MPF, como já exposto. Todas as planilhas foram acessadas a partir do website
http://www.transparencia.mpf.gov.br/orcamento-e-financas/acompanhamento-orcamentario, e têm seus respectivos links apontados também nos anexos mencionados.
Há um documento próprio para a divulgação dos gastos com pessoal, ano após ano, também a partir de 2009, como se vê dos Anexos 21 ao Anexo 24. Tal iniciativa pode fazer sentido para um maior detalhamento do montante gasto a esse título, especialmente em razão dos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Porém, tal detalhamento não se confirma no documento, já que estão previstas as despesas com os servidores ativos e inativos mas não são contemplados os gastos com os contratos de terceirização de mão-de-obra, rubrica até existente, mas não preenchida com os valores despendidos a tal título. Certamente,
tal lacuna não se deve à ausência de gastos com pessoal terceirizado, uma vez que, sabidamente, todo o serviço de segurança, de limpeza, copeiras, recepção, ascensoristas etc. é prestado por pessoas contratadas por empresas prestadoras de serviço ao MPF. Dessa forma, permanece o déficit de informação à população a esse respeito.
No que concerne aos documentos em si, parece haver uma impropriedade quanto aos períodos, já que, após as planilhas referentes aos anos de 2009 e de 2010, o documento que deveria trazer a informação referente ao exercício de 2011, trata do período de setembro de 2010 a agosto de 2011. E o documento que traria a informação sobre a previsão de despesas para 2012, traz, então, os dados referentes ao ano de 2011. Fica, assim, faltando a divulgação da previsão orçamentária de gastos com pessoal para o ano de 2012.
Finalmente, na opção “Programação Orçamentária do MPF”, constantes dos Anexos 25 ao 28, há a divisão em despesas correntes e de capital, subdividindo-se a segunda em investimentos e inversões financeiras, seguindo a estrutura econômica de discriminação conforme o objeto dos gastos. Além dessa adoção de termos típicos do ambiente técnico-contábil, verifica-se a utilização de rubricas por demais genéricas.
Tal formato, afastado da estrutura programática, diz pouco ao cidadão interessado em saber como o MPF gasta os recursos que recebe para cumprir suas funções constitucionais e demais atribuições. De fato, a experiência demonstra que, para a concretização da transparência, não bastam a abertura de acesso às contas e a divulgação de montantes de recursos divididos conforme suas destinações, aborrecendo o cidadão com números que não tem como colocar em perspectiva e rubricas que não compreende. É preciso que a comunicação seja pensada e dirigida à população.
A regra do setor público é a pouca clareza das peças orçamentárias em demonstrar as prioridades dos entes estatais, o que inviabiliza a compreensão das intenções e ações de governo pela sociedade, com o uso de uma linguagem não acessível ao cidadão comum, sem uma preocupação concreta com a disponibilização das informações para o público em geral (REZENDE; CUNHA 2005, p. 19). Infelizmente, até o momento, essa tendência parece se confirmar no MPF.
Além disso, não há uma iniciativa da PR/RJ para a transparência de suas próprias contas, o que parece indicar uma fase ainda inicial do movimento de transparência no órgão como um todo, em que a esfera central apenas deu o primeiro passo rumo a uma prática de abertura de suas contas, não tendo ainda alcançado um patamar de efetiva comunicação com o cidadão.
De qualquer forma, não se pode desprezar a iniciativa em si, o movimento em direção à transparência e a disposição de se fazer algo concreto para que a população tenha conhecimento dos recursos e dos gastos do MPF. Embora muito ainda deva ser feito, é de se reconhecer que a caminhada já teve seu início.