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Na abordagem proposta por Kooiman (2003), a metagovernança corresponde à terceira ordem de governança, ou a “governança da governança”. Através dela se “[...] alimenta, conecta e avalia o exercício da governança” (KOOIMAN, 2008, p.7).

De acordo com Jessop (1997), pioneiro em discutir o conceito, não se trata de uma instância responsável pela coordenação dos arranjos de governança subordinados. Ao contrário, conforme reforça Kooiman (2003) é desejável que o exercício da metagovernança ocorra nas diversas ordens, embora na prática seja mais frequentemente observado em nível nacional.

A pesquisa revelou, em Natal, assim como em Fortaleza, práticas ainda muito incipientes nesta direção. Um dos aspectos fundamentais relacionados a este conceito se refere à reflexão e discussão sobre as imagens norteadoras da governança.

Em Natal, na primeira ordem de governança, a desarticulação entre as entidades formadoras reduz o potencial desse exercício. No entanto, entre empresas contratantes e entidades formadoras, depoimentos colhidos nas duas cidades indicam uma crescente de discussões e mediações no sentido de aproximar a realidade à imagem identificada no marco regulatório como a principal norteadora da governança da PPNAP, a “garantia de formação técnico-profissional metódica compatível com o desenvolvimento físico, moral e psicológico” do aprendiz (BRASIL, Decreto MTE 5.598/2005, Art. 3º).

Em Fortaleza, algumas discussões a este respeito ocorrem principalmente no âmbito do GT Aprendiz e na experiência pioneira do projeto Aprendiz na Escola. Registros em atas e entrevistas com membros do GT Aprendiz apontam para a preocupação em priorizar o perfil de vulnerabilidade social na seleção dos aprendizes, imagem não explicitada em lei. No caso do projeto Aprendiz na Escola, o longo curso de reflexões e negociações resultou em um projeto inovador que agrega novos elementos às imagens da governança da aprendizagem.

Por outro lado, as ações do FCAP, em Fortaleza, apesar de tratar-se de uma instância de segunda ordem demonstram foco ainda muito voltado para resolução de problemas do dia e a dia, não aprofundando muito os debates sobre as imagens. Em Natal, diversamente, o Fórum Pró-Inclusão e o FOCA promovem mais discussões desta natureza, no entanto as imagens permanecem fortemente associadas ao público PCD e à questão do trabalho infantil.

Outro aspecto primordial no desenvolvimento da metagovernança, conforme enaltece Jessop (1997), é a participação do Estado, reafirmando sua

continuidade e importância, devendo, no entanto intensificar a articulação dos atores dos diversos níveis envolvidos para consolidar a legitimidade democrática.

Em nível nacional, o principal ator associado à questão da metagovernança trata- se do Fórum Nacional da Aprendizagem Profissional (FNAP). Embora esteja fora do escopo deste trabalho aprofundar uma análise em abrangência nacional, serão tecidas algumas considerações julgadas essenciais a respeito de seu papel na articulação dos atores dos diversos níveis e a necessidade de consolidação da legitimidade democrática.

O FNAP foi instituído pela portaria nº 983 de 26/11/2008, tendo como norte os seguintes objetivos: promover o contínuo debate entre instituições formadoras, órgãos de fiscalização e representação de empregadores e trabalhadores; desenvolver, apoiar e propor ações de mobilização pelo cumprimento de contratação de aprendizes, conforme disposto na CLT; monitorar e avaliar o alcance das metas de contratação e efetividade na oferta de programas de aprendizagem profissional. O fórum reúne grande diversidade de entidades, sendo elencada a seguir sua composição conforme regimento (MTE, 2012):

I – Ministério do Trabalho e Emprego: a) Secretaria Executiva – SE;

b) Secretaria de Inspeção do Trabalho – SIT;

c) Secretaria de Políticas Públicas de Emprego – SPPE; e d) Secretaria de Relações do Trabalho – SRT;

e) Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho – FUNDACENTRO;

II – Ministério da Educação – MEC;

III – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS;

IV – Secretaria Nacional da Juventude da Secretaria Geral da Presidência da República;

V – Ministério Público do Trabalho; VI – Centrais Sindicais:

a) Central Única dos Trabalhadores – CUT; b) Força Sindical – FS;

c) Central Geral dos Trabalhadores do Brasil – CGTB; d) União Geral dos Trabalhadores – UGT;

e) Nova Central Sindical de Trabalhadores – NCST; e f) Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil – CTB;

VII – Confederações:

a) Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil – CNA;

b) Confederação Nacional do Sistema Financeiro - CNF; c) Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo – CNC;

d) Confederação Nacional da Indústria – CNI; e) Confederação Nacional do Transporte – CNT; e f) Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB; VIII – Conselhos:

a) Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA;

b) Conselho Nacional de Juventude – CONJUVE; c) Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS; d) Conselho dos Diretores das Escolas Agrotécnicas Federais – CONEAF;

e) Conselho dos Diretores das Escolas Técnicas Vinculadas às Universidades Federais – CONDETUF; e

f) Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficiência – CONADE.

IX – Instituições Formadoras do Sistema S:

a) Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI;

b) Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial – SENAC;

c) Serviço Nacional de Aprendizagem no Transporte – SENAT;

d) Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – SENAR; e e) Serviço Nacional de Aprendizagem no Cooperativismo – SESCOOP;

X - Seis Instituições Formadoras sem fins lucrativos registradas no Cadastro Nacional da Aprendizagem Profissional.

XI - Seis representantes da Sociedade Civil (FÓRUM NACIONAL, 2010).

Além das entidades retrocitadas, também integra a iniciativa a Organização Internacional do Trabalho – OIT, funcionando como apoio técnico. Entende-se esta participação como importante para a questão do alinhamento das imagens norteadoras aos princípios reconhecidos internacionalmente, um dos pontos considerados por Kooiman (2008) como relevantes para a metagovernança.

De forma a ampliar a transparência e a participação da sociedade, o regimento do FNAP prevê a possibilidade de participação, como ouvintes e a critério de seus

membros, de personalidades, técnicos e outras instituições de direito público ou privado, e dos Poderes Legislativo e Judiciário.

Atualmente, o regimento estabelece que o conjunto das instituições formadoras interessadas e membros da Sociedade Civil, respectivamente, em ações separadas, elegerão, em Assembleia convocada para esse fim, 6 (seis) membros para as cadeiras das instituições formadoras e 6 (seis) membros para as cadeiras da Sociedade Civil.

Compreende-se esta sistemática como um avanço, recente, no sentido da democratização. Os recortes de atas de reuniões do FNAP consultadas evidenciam parte das negociações que levaram a esta mudança, pois quando lançado, a composição desta instância ocorreu em resposta a convites realizados pelo MTE.

[...] como ponto de discussão, nós temos as medidas que seriam tomadas como estratégia do processo de eleição dos membros do fórum nacional [...] com relação de abrir a possibilidade para novas participações. Acho que o fórum tem poder para isso. A portaria apenas diz que poder ser renovado (Representante ESFL, ata de 30 de novembro de 2010).

[...] Exatamente [...] inclusive já teve entidades que mostraram interesse em participar, o processo tem que ser absolutamente claro, tem que ser divulgado, então hoje a intenção era mesmo discutir como se dará esse processo [...] (Representante MTE/SPPE, ata de 30 de novembro de 2010).

Nesta reunião, as discussões continuam, no entanto verificou-se que o processo não foi deflagrado até 2012, conforme se depreende a partir dos trechos de atas transcritos:

[...] O representante da CONJUVE [...] avaliou que o Fórum não é deliberativo, mas é um espaço privilegiado de influência em políticas que interessam mais ou menos a determinadas instituições ou entidades [...] questionou se o Fórum será democratizado sem eleição [...] será que este Fórum não será questionado a respeito de sua legitimidade [...] a modalidade convite do Fórum poderá por o Ministério do Trabalho numa situação delicada frente às demais organizações da sociedade civil e as entidades formadoras que não tiveram oportunidade de participar (Ata de 21 de junho de 2011).

[...] Ninguém está questionando a participação de outras entidades [...] mas que as entidades, que desde o início abraçaram a causa [...] não fiquem fora futuramente de uma participação no Fórum. Afirmou que o Fórum está legítimo desde a sua criação, porque foi feito de uma forma transparente, com a participação do Ministério, do Poder Público, das Entidades da Sociedade Civil [...] (Representante ESFL, ata de 21 de junho de 2011).

[...] Talvez seja um caminho de solução a indicação pelos próprios Fóruns Estaduais, porque aí fica uma questão regional [...] (Representante MTE/SPPE, ata de 21 de junho de 2011).

[...] Digo pela cidadania, a gente não se sente confortável em estar o mandato pró tempore sendo o fórum que é representativo e consultivo (sic). Então, é do nosso interesse que haja esse processo de renovação, de uma maneira mais efetiva, e de uma maneira mais rápida. (Representante ESFL, ata de 20 de março de 2012).

Em 2012 ocorreram as primeiras eleições, ficando decidido, conforme consta no regimento atual, que podem concorrer à representação junto ao Fórum, dentre as instituições formadoras registradas no Cadastro Nacional da Aprendizagem, somente as que executam o programa em mais de uma unidade da Federação.

Registra-se a preocupação relatada em entrevistas com representantes de ESFLs em Natal e Fortaleza, sobre o critério de atuação em mais de uma unidade da Federação para poder pleitear a representação no FNAP. Na visão destes atores isto privilegia a participação de grandes organizações e não oportuniza uma melhor compreensão das dificuldades vivenciadas pelas organizações com atuação em âmbito local, organizações menores e que em sua maioria trabalham voltadas para o atendimento de público em condição de vulnerabilidade social.

Na ata da reunião do FNAP de 20 de março de 2012 essa questão foi discutida, tendo sido aventadas algumas alternativas:

[...] Penso que outra medida que se pode usar [...] O número do CNPJ de estabelecimento das empresas que tem em outros estados. O número de programas registrados por cadastro nacional de aprendizagem, o número de aprendizes colocados [...] (Representante ESFL, ata de 20 de março de 2012).

O que se extrai, no entanto, é que as sugestões elencadas não contribuem no sentido de minimizar a concentração de poder em atores com mais recursos, contrariando o recomendado por Kljin (2008) como essencial à governança de terceira ordem.

No curso das mediações que resultaram na atual forma de renovação da composição do FNAP, na reunião de 20 de março de 2012 foi proposto que a participação nos fóruns estaduais também seria condição essencial para a candidatura de instituições formadoras e entidades da sociedade civil não formadoras. As discussões terminaram em consenso de que isto não seria possível, como se pode observar:

[...] a gente tem um problema que está relacionado a uma série de omissões, que a gente não teve opção na formação dos fóruns estaduais. [...] O processo que a gente teve ao longo do ano de 2009, que foi em 10 estados, incrementou mais em 3 ou 4 estados. Mas foi feito uma interrupção nessa questão dos fóruns estaduais (Representante ESFL, ata de 20 de março de 2012).

[...] tem que verificar no fórum nacional [...] qual tipo de legitimidade que se pretende dar, e principalmente qual é o tipo de articulação do fórum, não só no aspecto de eleição, mas no seu trabalho como um todo, qual é a correlação do fórum nacional com os fóruns estaduais... Que é o princípio que se buscou desde início, era de se colocar que os fóruns estaduais trabalhariam articuladamente com o fórum nacional [...] (Representante ESFL, ata de 20 de março de 2012).

Só colocar sobre essa instalação do fórum em todos os estados, a gente tem a meta de até Julho para nós empenharmos para colaborar com o desempenho [...] (Representante MTE/SPPE, ata de 20 de março de 2012).

[...] a gente não tem o controle de quantos fóruns existem no país, e se existem fóruns estaduais já em todos os estados Brasileiros [...] a minha sugestão seria a supressão desse item nesse edital [...] Que o Ministério do Trabalho possa iniciar daqui para frente esse monitoramento em relação a criação, e o efetivo trabalho dos fóruns estaduais (Representante SENAC, ata de 20 de março de 2012).

[...] E quem não tem fórum vai ter de correr atrás para buscar o fórum. Inclusive nas próximas eleições, nós vamos deixar isso mais claro [...] [...] Este fórum está dizendo assim: Nós estamos fortalecendo os fóruns regionais. [...] Mantem-se o Regimento, onde tem fórum nós vamos continuar validando, onde não tem nós estamos fazendo uma concessão nesta eleição, e quem tem memória não vai fazer concessão na próxima [...] (Representante Sociedade Civil, ata de 20 de março de 2012).

Quem é contra? Eu sou a favor do que foi decidido pelo fórum de maneira democrática. Então, decisão do inciso 5° da parte 3.1, que fala: Documento formal de declaração de participação de fórum no estado que atua, emitida por sua coordenação, nos estados que não houver o fórum instituído, fica a instituição isenta do requisito desse inciso. [...] (Representante MTE/SPPE, ata de 20 de março de 2012).

As falas apostas reforçam a imagem de que houve avanços, no entanto há um longo caminho a percorrer no sentido de fortalecer o papel do FNAP como articulador dos atores dos diversos níveis envolvidos para consolidar a legitimidade democrática, o alinhamento das imagens entre as ordens de governança e outros aspectos essenciais ao exercício da metagovernança da PPNAP.

Cabe resgatar aqui Jentoft (2005, p.2), quando diz que a metagovernança implica em refletir sobre os norteadores atuais da governança e sobre as expectativas reais no que tange ao seu exercício. Segundo ele, a grande questão deve ser: Como saímos de onde estamos para onde desejamos estar em termos de governança?