externa brasileira, em particular, quando confrontamos com o dinamismo e a constante evolução do Estado brasileiro. Ao ser levada em conta essa interpretação, coloca-se a política externa em um ambiente variado de escolhas de governo, de interesses diversos, das condições conjunturais, que auxiliam o pesquisador a julgar a orientação da política externa face aos desafios contemporâneos, em especial, nos tempos mais recentes, tratados na próxima seção.
1.2.2 Percepções sobre a política externa dos governos de FHC a Lula da Silva
A defesa do interesse nacional tem um peso específico no comportamento externo de um dado país, o que provoca entre os acadêmicos e os formuladores/executores de política externa um debate sobre o que o caracteriza, a despeito da mudança de regime e de governos. Identificado a determinados grupos de interesse ou ampliado junto ao projeto internacional de um país, possui relativo dinamismo e a compreensão de sua natureza é relevante para a avaliação de governos e de sua ação política, bem como para entender o processo de conciliação doméstica permeado pela política externa (SOMBRA SARAIVA, 2014). Como critério para avaliar essas transformações, elementos de análise como estilos, estratégias e objetivos são utilizados para compreender a dimensão decisória de uma agenda de política externa.
Nos final dos anos 1980, o discurso nacional-desenvolvimentista no Brasil dava mostras de que não mais respondia aos desafios econômicos e não conseguia superar a forte instabilidade econômica. Com o crescimento das fortes demandas por reformas democráticas no país, o setor externo, extremamente baseado em substituição de importações, não pôde ficar ileso a questionamentos. Se no ambiente internacional da época superabundavam propostas neoliberais de reformas econômicas necessárias para enfrentar os desafios da globalização, no Brasil, grupos de elite e outros setores iniciaram a propor alternativas ao modelo de desenvolvimento brasileiro, o que tinha fortes implicações para seu comportamento externo.
Porque interessa diretamente aos propósitos desta pesquisa, a análise da política externa brasileira desde o período da redemocratização tem revelado que, dado às causalidades domésticas e externas, a compreensão do interesse nacional revela-se mais complexa e experimenta variações sutis, tendo em vista a agenda de política externa ser apreciada por diferentes setores da sociedade, na medida em que se aproximava das demais políticas públicas (LIMA, 2000). Os efeitos da consolidação democrática puderam fomentar no Brasil debates sobre inúmeros temas da agenda internacional e promover a consolidação de correntes de pensamento diferentes e a defesa de preferências, até mesmo dentro do Itamaraty.
Para explicar as percepções sobre a política externa brasileira durante os governos de FHC (1995-2002) e de Lula da Silva (2003-2010), Saraiva (2013) afirma que, com a crise do paradigma globalista no início dos anos 1990, vigente desde a década de 1970, no contexto do Pragmatismo Responsável, duas correntes consolidaram-se no interior do MRE: institucionalistas pragmáticos e autonomistas. Os dois lados apresentavam, assumidamente, visões diferentes sobre a dinâmica internacional e propuseram caminhos diferentes para a consecução do objetivos de autonomia e de crescimento econômico do país. A distinção que a autora apresenta pode ser sintetizada em dois grupos, como exposta a seguir:
a) institucionalistas pragmáticos: favoráveis a um processo de liberalização condicionada da economia e apoiadores dos regimes internacionais em vigência, identificam a regulamentação das relações internacionais como um cenário favorável ao desenvolvimento econômico, defendendo uma inserção internacional sustentada pelos conceitos de soberania e de autonomia.
b) autonomistas: tributários do desenvolvimentismo no campo econômico, identificam a integração como instrumento de acesso aos mercados, o que fortalece as negociações econômicas internacionais; ademais, preocupam-se com o caráter político-estratégico do debate Norte-Sul e buscam aproximação com países emergentes, por meio de um revisionismo soft das instituições internacionais e da defesa de uma projeção autônoma e proativa do Brasil.
Se o primeiro grupo se fortaleceu e se consolidou durante o governo de FHC (1995-2002), e, no espectro partidário, afinou-se com o Partido Social Democrático Brasileiro (PSDB), a ascensão de Lula da Silva em 2003 proporcionou mais espaço de atuação para os autonomistas, na medida em que este grupo guarda, nas palavras de
Almeida (2005), “inúmeras conexões ‘genéticas’ como grupo dominante no cenário político do governo federal, o Partido dos Trabalhadores” (p. 95).
Outra análise, elaborada por Cervo (2008), ao tratar dos paradigmas que sustentam a política externa brasileira, aponta para outra diferença: no governo de FHC, o paradigma normal, de invenção latino-americana, submetido às coerções do centro hegemônico do capitalismo, sacrificava o núcleo da economia nacional ao transferir renda para o exterior; por outro lado, no governo de Lula da Silva, o paradigma logístico promoveu uma relativa conversão para a ideia de um Estado que se preocupava em fortalecer o núcleo nacional, transferindo à sociedade responsabilidades empreendedoras e ajudando-a a operar no exterior. Argumenta-se que essa compreensão da ação externa guarda estreita relação com a definição de política externa que adotamos ao longo deste trabalho, a despeito de não gozar de unanimidade.
Quando se analisa a dinâmica das relações internacionais do período do governo de FHC, vê-se a parcial existência de um ambiente internacional cooperativo, em função da crença na democratização das relações comerciais internacionais. Como afirmam Vigevani e Cepaluni (2007),
[a]bandonou-se a idéia de desenvolvimento “voltado para dentro”, que prevaleceu até 1988/89, quando alguns dos principais objetivos do governo eram a ampliação do mercado e do consumo interno, o fortalecimento e a ampliação do Estado, a atração de investimentos diretos estrangeiros e a utilização de políticas de substituições de importações (p. 288-289).
Conceituado pelos autores como “autonomia pela participação”, esse comportamento ainda teve que lidar com o unilateralismo dos Estados Unidos, em especial, no âmbito das negociações da ALCA, e com as perspectivas de integração regional, em particular, no contexto do Mercosul, buscando o fortalecimento de instituições internacionais, em meio a fortes negociações. Como verificado na primeira parte deste trabalho, a busca de uma participação mais qualificada nas décadas seguintes, e, também, diversificada, promoveu uma nova concepção da ação internacional do Brasil, percebida como promotora do desenvolvimento internacional e do estabelecimento de parcerias estratégicas (idem).
Argumenta-se, ainda, que a maior parte das iniciativas realizadas desde o início do primeiro mandato de Lula da Silva, em 2003, se deu na busca de uma coordenação ativa com atores internacionais importantes, em particular, com os
parceiros independentes relevantes da política mundial e do mundo em desenvolvimento. Algumas dessas iniciativas são consideradas desdobramentos e reforços das ações já realizadas no período anterior, de que são grande exemplo as negociações comerciais internacionais.
Assim, constatou-se, com o fim do governo de FHC, não somente a garantia do padrão democrático que deu início a um novo mandato presidencial no Brasil, mas também a expectativa de novos direcionamentos no comportamento político do Estado. Para Almeida (2004), o novo governo de Lula da Silva buscaria “enfatizar as diferenças em relação às posições e políticas do governo anterior, geralmente para demarcar linhas de ruptura e evidenciar a nova postura governamental” (p. 162).
Ademais, outro fator corrobora o argumento da existência de duas políticas externas, distintas, implementadas por FHC e por Lula da Silva, respectivamente. Para Almeida (op. cit.), “FHC manteve uma abordagem tradicional da diplomacia e a via como tendo um papel acessório no processo de desenvolvimento” (p. 178), o que não o impedia de manter diálogo com os principais líderes mundiais da época, na tentativa de alcançar para o Brasil um ambiente cooperativo. Por sua vez, vê-se que Lula da Silva, a exemplo de seu antecessor, utilizou-se da diplomacia presidencial e buscou o exercício de uma liderança regional, à medida que lograva implantar novos modos de negociação e de implementação de um novo modelo de processo decisório para temas internacionais, como o comercial, com a participação efetiva de representantes do mundo em desenvolvimento (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007).
Para Saraiva (2013), nesse período,
[c]omo credenciais para a candidatura brasileira [ao assento de membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidos], a diplomacia deixou de lado os princípios e valores e optou por defender melhor distribuição de benefícios do comércio internacional e o combate à fome e à pobreza que afetariam a estabilidade internacionais (o combate ao terrorismo não foi assumido como prioridade) (p.70).
Essa abordagem dos temas sociais na política externa de Lula da Silva, para alguns analistas (HURRELL, 2006; SARAIVA, 2013), atende ao desafio imposto ao conjunto dos países emergentes, o de implementar uma nova agenda para o desenvolvimento, procurando encontrar posições objetivas nas ações de cooperação internacional e reforçando o universalismo da política externa.
[o] fato de o governo Lula ter podido enfrentar positivamente os temas do crescimento com forte inclusão social, ao mesmo tempo que estabilizava macroeconomicamente o país, reduzia sua vulnerabilidade externa e fortalecia a democracia (p. 56).
Numa apreciação final, é possível falar-se em uma mudança de estilo e mesmo do conteúdo da política externa brasileira nos dois períodos mencionados (ALMEIDA, 2004; VIGEVANI; CEPALUNI, 2007; HURRELL, 2008; SARAIVA, 2013). Na perspectiva adotada por Hermann (1990), quando propõe classificações para a avaliação do padrão de continuidades e mudanças na política externa de um dado país – em termos de ajustes, de mudanças de ênfase e de programas, o comportamento internacional do Brasil difere no governo de Lula da Silva para o de FHC, em especial, no que diz respeito à dinâmica do processo decisório e o modelo de inserção internacional pretendido.
A análise da integração dos órgãos da administração federal à formulação e implementação da política externa, à luz das reflexões sobre os dois governos, permite que se identifique importante relação: se para FHC a exclusividade do tratamento dos temas internacionais estava com o Itamaraty, no governo Lula, o impacto da ação internacional brasileira sobre a administração pública é diverso, e exige participação de um grande número de agentes federais, em função da quantidade de temas da agenda global dos quais o Brasil procurou participar (LIMA; HIRST; PINHEIRO, 2010).
A ação internacional do governo de Lula da Silva (2003-2010), porque deu novo impulso ao relacionamento com o mundo em desenvolvimento, introduziu, nas palavras de Saraiva (2013), uma “mudança de programa”, procurando aproveitar todos os espaços de atuação em que coubesse o Brasil: na discussão sobre as novas economias emergentes, no contexto do BRICS17; nas negociações sobre a mudança do clima, por meio da coordenação com a África do Sul, a Índia e a China, no chamado BASIC; e buscando, conjuntamente, soluções para a crise econômica de 2008, no âmbito do G20 Financeiro. Essas inflexões têm consolidado um perfil de liderança
17 A ideia dos BRICS foi formulada pelo economista-chefe da Goldman Sachs, Jim O´Neil, em estudo
de 2001, intitulado “Building Better Global Economic BRICs”. Fixou-se como categoria da análise nos meios econômico-financeiros, empresariais, acadêmicos e de comunicação. Em 2006, o conceito deu origem a um agrupamento, propriamente dito, incorporado à política externa de Brasil, Rússia, Índia e China. Em 2011, por ocasião da III Cúpula, a África do Sul passou a fazer parte do agrupamento, que adotou a sigla BRICS. Com informações retiradas de <http://www.ipea.gov.br/forumbrics/pt- BR/conheca-os-brics.html>. Acesso em 20/12/2014.
que se apoia, em grande medida, na articulação doméstica em torno do projeto de inserção internacional do país.
Ademais, Burges (2005) acredita que o projeto de política externa implementado durante o governo de Lula da Silva (2003-2010) se apoia em um argumento importante: a percepção da autoestima como elemento refundador da identidade internacional do país, visto que
(...) the intention was to foster a new attitude in Brazil, to create a new conception of identity that banishes the image of the impoverished, prostrate developing country awaiting a saviour from the north. In its place, Lula is constructing a more complicated and sophisticated identity, one that acknowledges not only Brazil’s rampant poverty and yawning income divides, but also one that is clear that in many areas Brazil is economically, culturally, and politically sophisticated (p. 1140).
E, sobre o papel dessas imagens, Cervo e Lessa (2014) declaram que
[o] presidente Lula da Silva costumava expressar ideias força em linguagem simples, porém de impacto sobre a sociedade brasileira, o processo decisório e a opinião internacional: a) conflito tem dono, solução não tem, base de iniciativas de mediação de conflitos, até mesmo a questão nuclear iraniana e a longa crise do Oriente Médio e base de ação em benefício da paz entre as nações; b) toda pessoa tem direito a três refeições por dia, base moral de ação em favor da inclusão social de cidadãos e da inclusão internacional de nações, de que resultou a multiplicação de projetos de cooperação nas áreas da agricultura, alimentação, saúde e educação patrocinados tanto por governos quanto por organizações não governamentais; c) reciprocidade de
benefícios entre as nações, lema de todo ordenamento multilateral, orientado especialmente ao tratado de livre comércio negociado no seio da Organização Mundial do Comércio-OMC; d) é bom para o Brasil, ideia que servia ao diálogo intenso e constante com o empresariado brasileiro, motivando-o a fazer investimentos diretos no exterior, de que resultou a internacionalização econômica (p. 134).
Essa percepção tornou possível ao Brasil participar de discussões tradicionais das relações internacionais, mas também promover uma revisão dos principais discursos sobre relações internacionais e cooperação internacional, dialogando com países cooperantes acerca das iniciativas implementadas no ambiente doméstico para superação do problema da fome e da pobreza no Brasil no mundo.