Ao longo do último quartel do século XX, os princípios do planejamento urbano integrado convencional revelaram-se limitados pela ineficiência intrínseca de propostas racionalizadoras baseadas na regulamentação e normatização de um processo de urbanização que, na prática, induzia à formação de ocupações informais e irregulares. Ao mesmo tempo, como vimos, o planejamento funcionalista se tornara superado frente aos novos cenários mundiais nos campos político e econômico vivenciados no momento contemporâneo (ROLNIK, 1997, p. 353).
Dentre os aspectos normativos mais marcantes do urbanismo moderno figurava a utilização do zoneamento enquanto instrumento decisivo para a implementação das diretrizes colocadas pelos planos diretores. Excetuando-se os casos em que são aprovados por lei, revisados e aplicados, os planos diretores elaborados perdiam força, pois os conteúdos textuais dos planos, eram geralmente reduzidos a princípios, objetivos e diretrizes gerais (VILLAÇA, 1999, p. 238-239). Porém, quando acompanhados por uma legislação abrangente e eficaz de zoneamento, esses objetivos tinham como ser colocados em prática, ainda que parcialmente, pois não poderiam cobrir a maior parte do processo de urbanização, de caráter informal e/ou irregular.
Nos últimos anos, desenvolveu-se no Brasil uma corrente de pensamento - ligada especialmente aos meios imobiliários - que defende a tese de que as propostas de um plano diretor devem se limitar a políticas, objetivos e diretrizes gerais, ou seja, o plano diretor não deve ter - enquanto lei - dispositivos auto-aplicáveis (VILLAÇA, 1999, p. 238-239).
Villaça (1999, p. 238-239) destaca que o zoneamento tem sido considerado um instrumento indispensável na aplicação da concepção teórica de plano diretor, pois é a modalidade de planejamento urbano mais difundida no Brasil.
Mas poucas vezes ele é desenvolvido de forma auto-aplicável, quando é aprovado por lei, pois sua aplicação acaba por não abranger todo o território das cidades, incidindo apenas em pequenas parcelas, onde, geralmente, estão localizados os bairros das classes médias e altas.
Assim, num contexto de profundas mudanças econômicas e sociais que caracterizavam a realidade mundial, e de uma nova ordem imposta em escala global pela condição dita pós-moderna, até os anos 1980/1990 o urbanismo brasileiro ainda se
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fundamentava na busca do ordenamento territorial das cidades, por meio principalmente da legislação de uso e ocupação do solo (zoneamento); o que representava certa defasagem do urbanismo brasileiro em relação às implicações da nova conjuntura do urbanismo contemporâneo. “É à sombra desse desconhecimento que se pode entender a ênfase dada, ainda, ao controle urbano por meio de planos e projetos que têm como objetivo o
ordenamento do espaço urbanístico das cidades” (LEITÃO, 2006, p. 320, grifo do autor).
Após a Constituição de 1988 delineou-se um momento de reconfiguração das políticas públicas urbanas nas cidades brasileiras, por meio de novos planos diretores. Segundo Villaça (2004, p. 233):
Cumprindo a determinação constitucional, várias cidades brasileiras voltaram a elaborar planos diretores no início dos anos de 1990. Algumas, como São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Porto Alegre aproveitaram a oportunidade não só para rejeitar o plano tradicional, o super- plano e o diagnóstico técnico como também para procurar politizar o plano diretor – agora claramente transformado num projeto de lei.
Com novos procedimentos deliberativos e consultivos, as políticas públicas urbanas alcançam a democracia representativa, no momento em que passou a ser necessário o relacionamento direto com os cidadãos, mediante formas democráticas de representação na escala das metrópoles, escala em que as decisões urbanas estruturantes e estratégicas são tomadas (ASCHER, 2009, p. 97).
[...] é cada vez mais aceita a noção de que uma gestão democrática envolve a partilha do poder de decisão com a comunidade. Daí a relevância do planejamento participativo. Na realidade concreta, as ações do governo respondem a ritmos diferenciados e dizem respeito a distintos atores, cujas formas de manifestação espacial e social costumam ser as mais variadas (DANIEL, 1997, p. 304).
Para Ribeiro e Santos Júnior (1997b, p.16) quando comparamos o conteúdo dos inúmeros planos diretores municipais elaborados na esteira da Constituição de 1988, em relação ao grau de cumprimento dos objetivos e de incorporação dos instrumentos mais avançados de reforma urbana, podemos constatar fortes diferenças entre os casos individuais de cada municipalidade, resultantes das diferentes alianças, correlações de forças e pactos políticos atingidos em cada local.
A capacidade de governo e o sucesso do planejamento podem ser reforçados pela ação política, uma vez que “Um governo que elabore objetivos em conjunto com a sociedade faz uma política de melhor qualidade e, quanto maior a governabilidade, decorrente da boa ação política, mais factível torna-se a execução do planejamento” (LUCAS, 1999, p. 60). A participação da população no planejamento urbano das cidades, segundo critérios econômicos e sócio-ambientais, foi fortalecida pela obrigação constitucional dos municípios com mais de 20.000 habitantes terem que formular planos diretores, como forma de reconhecimento da função social da propriedade imobiliária urbana (FERNANDES, 2006a, p. 11).
O Poder Público municipal passou a compartilhar as práticas de planejamento com a sociedade, configurando a aplicação do princípio da visão estratégica. Esse quadro contribuiu para o sucesso do plano com a participação da sociedade na concepção e execução do planejamento. A eficaz atração de investimentos e turistas passa a resultar da mobilização de todo o município em torno de seus objetivos, possibilitando alcançar um consenso que atenda aos interesses coletivos e não de grupos (LUCAS, 1999, p. 60).
Esses aspectos reforçam a importância de construir no presente o futuro das cidades. A técnica mais utilizada para tal é o planejamento estratégico. Em vez do planejamento tradicional, que valoriza o produto e o plano, o planejamento estratégico destaca o processo, sendo, por isso, um instrumento de mobilização (LUCAS, 1999, p. 60).
Como o planejamento traz sempre grande dose de incerteza e deve lidar com a competição entre os diversos agentes envolvidos, ele também deve ser considerado como um redimensionamento da atividade política (LUCAS, 1999, p. 60).
Dentre esses agentes, encontram-se na arena de debates os poderes legislativo, judiciário e executivo e os partidos e forças políticas, balizados pelos objetivos, diretrizes e projetos decorrentes do planejamento, configurando uma ação política integrada dos governos. Esse quadro dá suporte às ações técnicas decorrentes de distintos diagnósticos do planejamento estratégico (LUCAS, 1999, p. 60). Para Daniel (1997, p. 305) “a abertura de espaço para essa diversidade corresponde à criação de novos espaços públicos, no interior dos quais governos e setores sociais envolvidos, de forma transparente, discutam, decidam e assumam compromissos de ação sob o prisma do interesse geral”.
O princípio da função social da propriedade, inserido na Constituição Federal de 1988, delineou um novo contexto para as políticas públicas urbanas com a necessidade
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constitucional dos municípios terem que incorporar esse novo papel da propriedade privada. Quinto Júnior (2003, p. 5, grifo do autor) descreve esse contexto:
O conceito da função social da cidade, por sua vez, incorpora a organização do espaço físico como fruto da regulação social, isto é, a cidade deve contemplar todos os seus moradores e não somente aqueles que estão no mercado formal da produção capitalista da cidade. A tradição dos códigos de edificação, uso e ocupação do solo urbano no Brasil sempre partiram do pressuposto de que a cidade não tem divisões entre os incluídos e os excluídos socialmente, de modo que nossa legislação edilícia por si só normatizaria todos os preços de custo. Antes do surgimento da incorporação imobiliária, a cidade era produzida por rentistas imobiliários e para uso próprio [conhecido como preço de custo], mas de fato existia um terceiro setor, o dos moradores de cortiço. O acesso à habitação como direito e garantia fundamental, conforme expresso na Constituição de 1988, coloca um fato novo na nossa cultura urbanística, qual seja, a de que temos de oferecer uma habitação digna para todos os moradores das cidades.
A proposta de reforma urbana sempre incorporou a perspectiva da gestão democrática e participativa. Por conter distintas virtualidades, o planejamento podia ser apropriado para fins autoritários e tecnocráticos ou pensado como instrumento de transparência, ao serem utilizadas as ferramentas do planejamento urbano pelos governos locais comprometidos com a reforma urbana (DANIEL, 1997, p. 303).
Daniel (1997, p.295-296, grifo nosso) explica como outros instrumentos passaram a ser utilizados na gestão das cidades, especificamente os que têm como princípio a função
social da propriedade urbana e a distribuição eqüitativa de custos e benefício da urbanização. Eles podem garantir o sucesso do planejamento e podendo ser alcançado com
uma proposta de regulação do solo urbano, lançando mão de propostas, leis e ações inovadoras, como o IPTU progressivo, o solo criado, as áreas especiais de interesse social, a concessão do direito real de uso (oneroso ou não), etc.
Outro princípio fundamental já consagrado na nossa legislação urbanística é a separação entre o direito de construir e o direito de propriedade, expresso pelos institutos do solo criado e da transferência de construir. Outro princípio é o da coesão das normas urbanísticas e o da justa distribuição dos ônus e dos benefícios da urbanização, expresso em instrumentos para a utilização extrafiscal da tributação por meio do imposto predial progressivo ou regressivo (FERNANDES, 2006, p. 12).
O Estatuto da Cidade é uma Lei federal (Nº 10.257 de 2001) que regulamenta os Artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, sendo elogiada internacionalmente pelas conquistas no campo social e no combate à crise urbana e habitacional do país. Segundo o estatuto, os princípios gerais da política urbana devem ser traduzidos em leis municipais, principalmente o Plano Diretor Municipal. Este deve considerar as realidades dos municípios, promovendo as quatro dimensões da lei federal: determinar critérios para o cumprimento da função sócio-ambiental da propriedade (para o reconhecer o direito de propriedade privada) na forma de uma proposta de ordenamento territorial e de uso, ocupação e desenvolvimento do solo, expressando um “projeto de cidade”; identificar instrumentos urbanísticos para alcançar tal projeto de cidade; criar mecanismos locais de regulação de assentamentos informais; e regulamentar os processos municipais de gestão urbana participativa (FERNANDES, 2006b, p. 350).
[...] com o Estatuto da Cidade regulamenta-se o que seria uma política urbana para o país, na qual tendo como base a Constituição de 1988, se institui a obrigatoriedade de elaboração de um plano diretor para todas as cidades brasileiras que abrigam mais de 20.000 habitantes (LEITÃO, 2006, p. 320).
O Plano diretor é a lei municipal que, ao expressar um projeto de ordenamento e desenvolvimento territorial para os Municípios, afirma a função social da propriedade, as condições de gestão do solo e de recursos naturais, e a qualidade política do processo de planejamento e gestão municipal (FERNANDES, 2006b, p. 351-352).
No contexto da política urbana, o plano diretor, eleito o superinstrumento, se considerada a força do artigo definido o que o sucede na letra constitucional - o plano diretor é o instrumento básico da política urbana - seria o instrumento-chave dessa reconquista, capaz de tudo prover e, especialmente, de tudo ordenar nas cidades brasileiras (LEITÃO, 2006, p. 320).
No texto da lei do Estatuto da Cidade doze dos seus 63 artigos fazem referência ao instrumento plano diretor, ao qual é atribuída grande importância, uma vez que dele dependem determinações fundamentais para a gestão urbanística das cidades, como as condições em que a propriedade da terra urbana irá cumprir sua função social, considerando- se as condições específicas relativas ao uso e à ocupação do solo (LEITÃO, 2006, p. 325).
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A escolha dos instrumentos urbanísticos e a simplificação dos critérios legais devem representar a adequação do Estatuto da Cidade às realidades socioeconômicas, político- institucionais e administrativas de cada localidade, e a participação popular deve ser assegurada no projeto de cidade, por meio de um processo de planejamento includente, gestão democrática e de direitos coletivos (FERNANDES, 2006b, p. 351-352).
O sucesso da aplicação do Estatuto da Cidade está em mudar essa prática secular que sempre se utilizou da cidade como um grande negócio da China. A transparência das decisões técnicas de estruturação da cidade vai necessitar de setores organizados com conhecimentos técnicos de urbanistas, advogados, ecologistas e movimentos sociais urbanos organizados que vejam a cidade como um bem coletivo e não só de alguns (QUINTO JÚNIOR, 2003, p. 8).
O processo político a definição da função social da propriedade contribuiu de forma qualitativa com a Constituição, porque propôs não apenas um processo político descentralizado, mas também um processo político democratizado, com a reformulação de uma ordem urbanística que possibilita a participação popular e o controle social. A participação popular se ampliou com uma série de mecanismos e processos que possibilitam a ampliação da democracia no Poder Executivo (participação popular em conselhos, comitês, plebiscitos, e orçamento participativo); no Poder Legislativo (audiências públicas, iniciativa popular em matéria de lei urbanística); e no Poder Judiciário (Ação civil Pública para a defesa da ordem urbanística, concebida como um interesse difuso, e reconhecida a legitimidade ativa de ONGs, movimentos sociais e do Ministério Público) (FERNANDES, 2006a, p. 18-19).
Assim, ao lado de instrumentos já consagrados, como os códigos de obras, os códigos sanitários, os planos diretores, a legislação de uso e ocupação do solo, a legislação de parcelamento do solo, o controle de poluentes, as operações urbanas, as zonas especiais de proteção ambiental, o tombamento ou áreas de preservação histórica, os pólos geradores de tráfego, e a habitação de interesse social (HIS); passaram a figurar, no rol de instrumentos à disposição das municipalidades, a outorga onerosa do direito de construir, o direito de superfície, o direito de preempção, o imposto territorial progressivo, as zonas especiais de interesse social, a concessão do direito real de uso, entre outros. Tal variedade de instrumentos condiz com a diversidade presente na ocupação do espaço urbano brasileiro, admitindo negociações em espaços limitados. Por isso, Maricato (1997, p. 320) afirma que eles contêm muitos pontos positivos, pois suas aplicação, desde que associada a preocupações
de desenho urbano, à elaboração de projetos específicos, a acordos democráticos e transparentes (incluindo a iniciativa privada), permitem captar recursos, financiar e implementar iniciativas urbanísticas que viabilizem a regularização fundiária e imobiliária, a recuperação ambiental, a requalificação espacial e a justiça social.
Todavia, os institutos brasileiros de Direito Urbanístico, como planos diretores, planos de ação ou planos estratégicos, zonas especiais de interesse social, parcelamento do solo, zoneamento, índices urbanísticos, além de indicadores urbanísticos (taxas de ocupação, modelos de assentamentos, coeficientes de aproveitamento) encontram-se em situações diferenciadas de consolidação. Ganharam destaque as Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS, com a avaliação positiva feita por ONGs internacionais que trabalharam no Brasil e testemunharam os aspectos positivos que o instrumento pode ter na dinâmica do mercado imobiliário, ao reservar áreas para a população de menor poder aquisitivo. Além desse instrumento as políticas habitacionais podem contar com o parcelamento ou edificação compulsórios, a tributação progressiva, a desapropriação com uso de títulos da dívida pública, o direito de superfície, o direito de preempção, o crédito de construção, etc. (FERNANDES, 2006a, p. 12-13).
Villaça (1995, p. 50) vê, na elaboração de planos diretores que incorporem os novos instrumentos, uma oportunidade política para administrações progressistas que questionam, contestam e trazem à luz os problemas concretos da maior parte da população e da cidade; com a urbanização de favelas e a utilização de instrumentos urbanísticos como a já citada criação de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), a concessão do direito real de uso, e a redistribuição da riqueza gerada pela valorização imobiliária, adotando-se coeficiente de aproveitamento básico igual a 1 e concessão onerosa do potencial construtivo adicional.
O Estatuto da Cidade promoveu uma mudança estrutural no planejamento urbano brasileiro, que passou a ser não mais apenas o planejamento regulador tradicional, mas também um planejamento indutor de processos territoriais e urbanísticos que tenham um impacto direto na dinâmica dos preços do mercado imobiliário. Tal processo pode levar à ocupação de vazios urbanos e à distribuição mais justa dos ônus e dos benefícios da urbanização. É fundamental que o poder público local faça valer essa oportunidade e assuma a liderança desse processo, seja indicando aquilo que pode acontecer, onde, e como, mas também impondo obrigações de que certos comportamentos aconteçam, como e quando - ou mesmo afirmando que aquele comportamento não pode acontecer. Trata-se de uma
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importante mudança qualitativa que, potencialmente, pode mudar radicalmente os processos de planejamento urbano vigentes no Brasil (FERNANDES, 2006a, p. 15).
A diversidade dos municípios brasileiros exige que se encontrem soluções e instrumentos diferenciados para problemas distintos, o que faz com que a forma de planejamento e a gama de instrumentos a serem utilizados deva ser, portanto, flexível o suficiente para cada cidade, no intuito de melhorar a organização de seu território. Para cada município um ou mais instrumentos podem ser adequados, como uma lei de uso do solo, um plano estratégico, a definição de projetos estruturadores, um plano específico de conservação urbana ou a requalificação de áreas importantes (LEITÃO, 2006, p. 322).
Contudo, convivemos, ainda, no Brasil, com um estrato dominante cuja preocupação recorrente passa sempre pela manutenção de seus privilégios em detrimento do exercício de direitos socialmente compartilhados numa sociedade de classes. Conforma-se uma cultura imediatista, enraizada na produção do nosso espaço urbano, dificultando a solução de problemas urbanísticos, a qual exige prazos longos de amadurecimento, elaboração e negociação de soluções. Esse imediatismo, que tem como principais responsáveis os administradores municipais, encarregados constitucionalmente de planejar o desenvolvimento territorial das cidades, e também os agentes do poder econômico, costuma resultar em soluções que respondem a interesses casuísticos no lugar do bem coletivo (LEITÃO, 2006, p. 324).
Historicamente, podemos identificar a prevalência de uma concepção urbana eminentemente liberal na conformação das cidades latino-americanas, no lugar de uma concepção de cidade baseada na regulação social, conforme descreve Quinto Júnior (2003, p. 2):
A concepção urbana liberal da cidade latino-americana prevaleceu sobre a construção da expansão e crescimento das cidades brasileiras desde o século XIX até hoje, tornando-as um instrumento de especulação e de valorização imobiliária, sobrepondo-se, portanto, à concepção de cidade segundo a qual os padrões urbanísticos participavam da regulação social. A legislação urbanística nas cidades latino-americanas manteve a perspectiva de regulação do mercado imobiliário para otimização e maximização dos empreendimentos imobiliários em detrimento de uma possível inclusão de segmentos fora do mercado.
Para Leitão (2006, p.325), os agentes econômicos demonstram ter uma visão limitada nas decisões que tomam sobre a produção das cidades, pois enxergam apenas lucros imediatos na produção do espaço urbano, comprometendo a qualidade ambiental das cidades, no médio e longo prazos, o que reduz a atratividade de novos negócios, num mundo onde cresce o vínculo entre a localização de atividades empresariais e a qualidade do seu ambiente construído. “Não se tem o hábito, no Brasil, de planejar as cidades junto com a sociedade. Esta, por sua vez, por não ter tal prática, não faz cobranças por um ambiente construído qualitativamente adequado” (LEITÃO, 2006, p. 324).
Em suma, a despeito de inegáveis avanços no processo de planejamento e na formulação de instrumentos urbanísticos, a produção do espaço urbano nas cidades brasileiras, pelo menos desde a década de 1930, tem mantido um padrão de urbanização baseado na contínua expansão horizontal e vertical da cidade. De um lado, multiplicam-se os loteamentos periféricos, agregando-se novas áreas de ocupação às zonas urbanas dos municípios através de práticas imobiliárias de parcelamento, quase sempre irregular, do solo (loteamento e desmembramento), resultando em bairros distantes, mal conectados e desprovidos de redes, equipamentos e serviços públicos; ocupados pelos setores de menor renda, principalmente por meio da autoconstrução, com subdivisão e superaproveitamento dos lotes, geram um tecido horizontal cada vez mais denso e de parca qualidade urbanística. Com o tempo, são sistematicamente anistiados pela municipalidade, e gradualmente recebem as melhorias necessárias, porém raramente atingem um padrão urbanístico adequado. De outro lado, temos a verticalização, destinada aos setores de média e alta renda, e realizada por meio de sistemas de incorporação e financiamento bancados por esquemas de fundos ou poupanças definidos pelo governo em nível federal, disseminando-se a partir das áreas centrais para os bairros mais consolidados e providos de infraestrutura; a qual, contudo, passa a ser insuficiente para atender à demanda multiplicada pelo adensamento populacional e de atividades, exigindo grandes investimentos públicos, essencialmente concentrados em obras viárias, para manter o processo de valorização imobiliária. Nos interstícios das regiões centrais, intermediárias e periféricas surgem as ocupações informais: invasões, favelas, cortiços, abrigando a população mais vulnerável, muitas vezes em áreas de risco. Todas essas práticas cobram um preço terrível em termos de seus impactos territoriais, urbanísticos, ambientais e socioeconômicos (FERNANDES, 2006c, p. 353).
O que se espera, a partir deste situação de passagem, é conhecer como esses processos perversos de acirramento das desigualdades sociais no território, da segregação