Som nevnt ovenfor foreligger det allerede mange hjemler for deling av
taushetsbelagte opplysninger mellom forvaltningsorganer i forvaltningsloven § 13 b første ledd. I tillegg kommer en rekke delingshjemler i særlovgivningen.
Dersom det ikke foreligger noen spesifikk delingshjemmel i gjeldende lov eller forskrift, men det foreligger et behov for å kunne dele opplysninger på det aktuelle området, kan det være et nærliggende alternativ å fastsette slike hjemler i forskrift.
48 En slik løsning vil være godt i samsvar med personvernforordningens system, siden det vil foreligge en spesifikk hjemmel for behandlingen av
personopplysninger, og denne hjemmelen vil ha grunnlag i lov. Dette vil også gi et sikrere og mer entydig delingsgrunnlag enn om man må basere seg på den
skjønnsmessige bestemmelsen i forslaget til forvaltningsloven § 13 første ledd nr.
7 i hvert enkelt tilfelle.
Dersom delingsadgangen reguleres mer spesifikt i forskrift, kan
personvernforordningens krav om nødvendige garantier ivaretas på annen måte enn ved en særskilt informasjonsplikt. Forskriftshjemmelen vil derfor kunne benyttes til å åpne for deling uten en særskilt informasjonsplikt. Hvordan
forordningens krav skal ivaretas i den enkelte forskriften, må vurderes konkret, jf.
punkt 2.8 ovenfor.
På bakgrunn av dette går departementet inn for å fastsette en ny forskriftshjemmel i forvaltningsloven. Denne hjemmelen skal åpne for å gi forskrift om adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger for å utføre bestemte oppgaver, forutsatt at en slik deling ikke er uforholdsmessig overfor den opplysningene gjelder. Spørsmålet om hva som er forholdsmessig, må vurderes konkret i forbindelse med delingen, og vilkåret om forholdsmessighet vil måtte fastsettes og eventuelt presiseres i den enkelte forskriften. Det foreslås videre at forskriftshjemmelen skal åpne for å gi regler om annen behandling av opplysninger i forbindelse med delingen. Begrepet
«behandling» skal her forstås på samme måte som i personvernforordningen artikkel 4 nr. 2. Dette vil blant annet omfatte videre deling, lagring, bruk, sammenstilling og sletting av opplysninger.
Forslaget bygger på en forutsetning om at det er en forbindelse mellom delingen og den behandlingen av opplysninger som ellers blir regulert i forskriften. Reglene i en slik forskrift om annen behandling av opplysninger må følgelig gjelde
behandling i tilknytning til utførelsen av den eller de av avgiver- eller mottakerorganets oppgaver som gir grunnlag for delingen, og som er angitt i forskriften.
Forskriftshjemmelen bør plasseres i tilknytning til de andre taushetspliktreglene i loven, og departementet går derfor inn for å fastsette den i en ny § 13 h i
forvaltningsloven. Forskriftsmyndigheten bør i utgangspunktet legges til Kongen, som så kan delegere den til departementene og eventuelle andre organer på vanlig måte.
Departementet understreker at den foreslåtte generelle bestemmelsen i
forvaltningsloven om adgang til å dele opplysninger for å ivareta m ottakerorganets oppgaver vil være avgjørende for å kunne dele taushetsbelagte opplysninger i tilfeller som ikke dekkes av de eksisterende hjemlene, og heller ikke omfattes av noen forskrift.
Det kan være flere grunner til at det ikke gis noen forskrift som dekker det aktuelle tilfellet. Delingsspørsmålet kan ha kommet opp på det aktuelle området i liten grad, man har ikke har hatt tid å fastsette en forskrift, eller man har kommet til at det ikke er tilstrekkelige grunner for å gi noen slik forskrift på om rådet. Det vil ellers alltid kunne oppstå konkrete situasjoner som faller utenfor en slik
forskriftsregulering.
49 3.7 Andre forhold som kan tilsi at delingshjemmelen ikke bør benyttes 3.7.1 Innledning
I visse situasjoner gjør det seg gjeldende andre hensyn som tilsier at taushetsbelagte opplysninger ikke bør deles, heller ikke med andre
forvaltningsorganer, selv om det foreligger hjemmel for deling. Dette kan dreie seg om mange ulike typer situasjoner, og det er ulike hensyn som ligger bak.
Situasjonene må vurderes konkret, basert på hva slags opplysninger det handler om, og hvor sterkt behovet for deling gjør seg gjeldende. Således skiller disse situasjonene seg fra dem der det generelt foreligger behov for unntak fra
delingsadgangen, og som det er foreslått eller reist spørsmål om særregulering av i dette høringsnotatet.
Dette er også en sentral del av bakgrunnen for at departementet ikke går inn for å innføre en opplysningsplikt overfor andre forvaltningsorganer.
Departementet foreslår ikke noen nærmere regulering av disse forholdene, men vil framheve enkelte sentrale hensyn mv. som bør tas i betraktning ved spørsmålet om opplysningene bør deles med andre organer.
3.7.2 Hensynet til fortrolighet gjør seg særlig sterkt gjeldende
Hensynet til fortrolighet er et grunnleggende hensyn bak selve taushetsplikten. De som gir opplysninger til forvaltningen, skal vite at sensitive opplysninger ikke videreformidles, og det kan svekke tilliten til vedkommende organ dersom opplysningene likevel gis videre. Dette hensynet gjelder ikke absolutt, noe som kommer til uttrykk i dagens regler for deling av taushetsbelagte opplysninger.
Forvaltningslovutvalget har i sin utredning kommet til at hensynet generelt ikke bør være til hinder for deling mellom forvaltningsorganer, se NOU 2019: 5 punkt 19.12.9.2.
I noen tilfeller gjør hensynet til fortrolighet seg derimot sterkere gjeldende enn ellers. Dette kan for eksempel være tilfelle der en person delvis åpner seg for et forvaltningsorgan, men fortsatt ikke har fortalt alt. I slike tilfeller kan de t være avgjørende for å få den fullstendige informasjonen at de mottatte opplysningene ikke bringes videre. En annen type tilfeller er der en person nærmest opererer som en kilde overfor et forvaltningsorgan, og det komme nye opplysninger etter hvert.
Det kan da være avgjørende for å sikre en videre tilførsel av opplysninger at de mottatte opplysningene ikke deles. Dette må uansett vurderes ut fra hva slags opplysninger det handler om, og hvor sterkt behovet for deling gjør seg gjeldende .
3.7.3 Konkurransehensyn gjør seg særlig sterkt gjeldende
Når det er snakk om opplysninger som er taushetsbelagte etter forvaltningsloven
§ 13 første ledd nr. 2, vil konkurransehensyn stå sentralt. Forutsetningen for slik taushetsplikt er som nevnt at den opplysningene gjelder, kan bli dårligere stilt overfor konkurrenter, og slik kunne lide et økonomisk tap eller få en redusert gevinst. I noen tilfeller gjør konkurransehensyn seg særlig sterkt gjeldende , typisk der opplysningene omhandler den direkte sammensetningen av produkter. Her vil mulighetene for utnyttelse vær særlig store, og dette vil kunne ramme
næringsdrivende, oppfinnere osv. mer direkte og hardere enn om andre typer forretningshemmeligheter blir kjent. Selv om delingen bare skjer mellom forvaltningsorganer, vil enhver spredning medføre en viss økt fare for at
50 opplysningene misbrukes. Det er derfor grunn til å være ekstra varsom med deling av slike opplysninger.
3.7.4 Opplysningene er mottatt i andre sammenhenger enn der organet utfører forvaltningsoppgaver
Mange forvaltningsorganer vil håndtere taushetsbelagte opplysninger også i andre sammenhenger enn der organet utfører forvaltningsoppgaver eller
internforvaltning. Dette vil for eksempel gjelde organer som forvalter statlig eierskap i selskaper, eller utnevner statlige representanter i styret for stiftelser og lignende. Videre vil kommuner, fylkeskommuner og enkelte andre organer som omfattes av forvaltningsloven, forvalte eget eierskap i selskaper og velge sine egne representanter i styrer osv. Mange organer vil også drive eller være tilknyttet ulike former for næringsdrift.
I slike sammenhenger vil man typisk måtte håndtere opplysninger som er omfattet av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, men det vi l selvsagt også kunne foreligge opplysninger om noens «personlige forhold» etter nr. 1.
Det er ikke alltid opplagt at disse opplysningene bør kunne deles med andre organer for å ivareta forvaltningsoppgaver. Bakgrunnen for at opplysningene gis vil ofte være en helt annen enn utøving av forvaltningsoppgaver, og i verste fall kan en deling av slike selskaps- og næringsrelaterte opplysninger være negativt for offentlige organers posisjon som eiere, forretningspartnere osv.
Departementet understreker her nok en gang at forslaget til utvidet delingsad gang ikke skal medføre noen opplysningsplikt, kun en mulighet til å dele opplysninger.
Dersom de aktuelle opplysningene i utgangspunktet ikke har tilknytning til
utøving av forvaltnings-oppgaver, kan det være grunn til å være mer tilbakeholden med å dele dem enn hva som gjelder for andre opplysninger. Dette kan likevel stille seg annerledes dersom det foreligger særlig sterke behov som tilsier deling.
Det foreligger ingen særregulering av dette i dag, og departementet ser heller ikke behov for å innføre dette. Spørsmål om deling i slike tilfeller bør avklares når de oppstår.
3.7.5 Internasjonale forpliktelser tilsier at opplysningene ikke bør deles I enkelte sammenhenger er Norge bundet av internasjonale forpliktelser som tilsier at visse opplysninger ikke kan eller ikke bør deles, heller ikke med andre
forvaltningsorganer. Dette kan for eksempel følge av internasjonale avtaler hvor det er fastsatt begrensninger for deling av visse typer opplysninger, EØS -relatert regelverk som setter begrensninger for slik deling, eller internasjonal sedvanerett.
I andre sammenhenger kan hensynet til fortsatt internasjonalt samarbeid tilsi at visse typer opplysninger ikke eller bare i begrenset omfang deles med andre organer, selv om det ikke foreligger noen direkte rettslig forpliktelse som begrenser delingsadgangen. Dette kan for eksempel være aktuelt der Norge har sluttet seg til en internasjonal erklæring eller lignende som begrenser adgangen til slik deling, uten at den er folkerettslig bindende. Det kan også være grunn til å ta hensyn til ikke-bindende uttalelser o.l. fra internasjonale fora.
Trolig vil det sjelden være aktuelt at slike forpliktelser eller erklæringer påvirker adgangen til deling av opplysninger om noens personlige forhold eller lignende, men det kan ikke utelukkes. Når det gjelder opplysninger om drifts- og
51 forretningsforhold osv., er det trolig noe mer aktuelt at de kan være omfattet av internasjonale forpliktelser som begrenser delingsadgangen.
Departementet foreslår ikke å regulere dette i forvaltningsloven eller annen lov.
Dersom det gjelder internasjonale forpliktelser som påvirker delingsadgangen på et område, må den foreslåtte nye bestemmelsen om deling av opplysninger mellom forvaltningsorganer tolkes i samsvar med disse forpliktelsene. Dette gjelder også ved bruk av de delingshjemlene som allerede finnes i dag.
4 Departementets vurderinger – krav til forholdsmessighet
4.1 Justering av forslaget fra Forvaltningslovutvalget
Forvaltningslovutvalget foreslår i § 36 tredje ledd at taushetsbelagte opplysninger om «personlige forhold» bare skal kunne deles «dersom det er nødvendig og ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningen gjelder», jf. punkt 2.1.3 over.
Departementet er enig med Forvaltningslovutvalget når det gjelder behovet for en ny bestemmelse om adgang til deling av opplysninger med andre
forvaltningsorganer for å fremme mottakerorganets oppgaver, men foreslår enkelte justeringer.
For det første foreslår departementet å erstatte opplysninger om «personlige forhold» med taushetsbelagte personopplysninger. Dette er for å ta høyde for at opplysninger om drifts- eller forretningshemmeligheter etter omstendighetene også vil kunne utgjøre personopplysninger.
For det andre foreslås justeringer i kravet til forholdsmessighet. I tråd med
redegjørelsene i punkt 2.8.5 vil det være sentralt etter personvernforordningen om delingen av taushetsbelagte personopplysninger er forenlig eller uforenlig med formålet som opplysningene opprinnelig ble innsamlet for. Kun ved uforenlig viderebehandling kreves det et særskilt viderebehandlingsgrunnlag etter forordningen artikkel 6 nr. 4. Etter departementets syn er det derfor ikke
nødvendig med et særskilt forholdsmessighetsvilkår i de tilfellene der delingen av taushetsbelagte personopplysninger skjer for det samme formålet som
innsamlingsformålet, eller er forenlig med dette. Departementet viser videre til at delingen etter forslaget til § 13 b første ledd nr. 7 i alle tilfeller må være
«nødvendig», jf. også de alminnelige kravene til nødvendighet etter forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav c og artikkel 6 nr. 1. Dersom en nødvendig
viderebehandling skjer for samme formål eller ellers er forenlig med innsamlingsformålet, vil delingen uansett neppe kunne anses som uforholdsmessig.
Departementet foreslår derfor at taushetsbelagte personopplysninger skal kunne deles etter forslaget til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 dersom delingen enten skal skje for samme formål som innsamlingsformålet eller er forenlig med dette formålet, eller dersom delingen ikke er uforholdsmessig, se forslaget ti l forvaltningsloven § 13 b andre ledd. Her foreslås det også nærmere regulert hvilke forhold det skal legges vekt på i forholdsmessighetsvurdringen, se punkt 4.2 nedenfor.
52 Departementet viser for øvrig til punkt 5 når det gjelder
forholdsmessighets-vurderingen i forbindelse med deling av opplysninger for å unngå fare for noens liv eller helse.
4.2 Vurderingsmomenter i forholdsmessighetsvurderingen
Som nevnt kan det være argumenter for å lovfeste visse vurderingsmomenter som skal inngå i forholdsmessighetsvurderingen, jf. Forvaltningslovutvalgets forslag til
§ 36 tredje ledd. Formålet med disse momentene vil være å gjøre
forholdsmessighetsvurderingen mindre abstrakt og i større grad knytte den opp mot inngrepet ved at det skjer en viderebehandling i form av en utlevering.
Vurderingsmomentene bidrar til å klargjøre hva vurderingstemaet for
forholdsmessighetsvurderingen er, og de kan dermed gi bedre forutberegn elighet.
Å ta dem inn i loven kan også i større grad sikre at vurderingen skjer i samsvar med personvernforordningen. De innebærer ikke noen ytterligere materielle vilkår sammenlignet med utvalgets forslag.
Departementet foreslår å ta inn fem vurderingsmomenter i § 13 b andre ledd andre punktum. Disse momentene er behovet for å dele opplysningene, i hvilken grad delingen av opplysningene er uforenlig med formålet opplysningene opprinnelig ble innhentet for, hva slags opplysninger som skal deles, omfanget av
opplysninger som skal deles, og hvilke konsekvenser delingen kan få for den opplysningene gjelder.
Departementet ber om høringsinstansenes syn på forslaget til lovfestede vurderingsmomenter for forholdsmessighetsvurderingen.
I tillegg foreslår departementet å ta inn i § 13 b andre ledd en bestemmelse som sier at deling av opplysninger etter første punktum skal gjennomføres i samsvar med § 13 g om plikt til å informere om delingen. Dette vil tydeliggjøre
sammenhengen mellom § 13 b første ledd nr. 7 og § 13 g, men er ment som en ren henvisning. Informasjonsplikten i § 13 g er ikke noe vilkår for deling av
opplysninger etter § 13 b første ledd nr. 7.
5 Departementets vurderinger – deling av taushetsbelagte opplysninger for å unngå fare for liv og helse
Som nevnt i punkt 2.1.2 foreslo Forvaltningslovutvalget å lovfeste en generell mulighet til å dele taushetsbelagte opplysninger med «andre så langt det er
nødvendig for å unngå fare for liv eller helse eller for å unngå vesentlig skade eller tap».
Dette forslaget innebærer til dels en lovfesting av den anledningen til å dele
opplysninger som følger av nødrett. Dersom det foreligger en fare for en eller flere personers liv eller helse, for alvorlig skade på eiendom m.m., vil man kunne dele også taushetsbelagte opplysninger for å hindre eller overvinne denne faren.
Nødretten bygger i stor grad på sedvane og teori. Straffeloven § 17 oppstiller adgangen til straffritt å kunne foreta ellers straffbare handlinger som følge av nødrett, men ellers er dette i liten grad lovfestet. Departementet går ikke her nærmere inn på hva som omfattes av nødrett på forvaltningsrettens område, eller hvor langt dette går, noe heller ikke Forvaltningslovutvalget gjorde.
53 I enkelte tilfeller foreligger det også en avvergingsplikt. Det følger av straffeloven
§ 196 første ledd at man, uten hensyn til taushetsplikt, kan straffes om man unnlater å forsøke
«å avverge en straffbar handling eller følgene av den, på et tidspunkt da dette fortsatt er mulig, og det framstår som sikkert eller mest sannsynlig at handlingen er eller vil bli begått».
Avvergingsplikten gjelder bare overfor visse utpekte straffbare handlinger. De fleste av disse handlingene vil kunne medføre fare for noens liv eller helse, men Forvaltningslovutvalgets forslag vil omfatte langt flere tilfeller der taushetsbelagte opplysninger kan deles enn det som følger av avvergingsplikten.
Forvaltningslovutvalget har også vist til informasjonsfriheten etter EMK artikkel 10 som bakgrunn for forslaget, jf. NOU 2019: 5 punkt 19.12.7. Det er i liten grad konkretisert hvorfor akkurat de foreslåtte momentene – «å unngå fare for liv eller helse» eller «å unngå vesentlig skade eller tap» – må være med for å oppfylle informasjonsfriheten. Utvalget har også understreket at rettslig sett er det ikke nødvendig med en slik bestemmelse for å oppfylle pliktene etter EMK. Ved kollisjonstilfeller skal uansett EMK gå foran en eventuell lovfestet taushetsplikt som er i strid med informasjonsfriheten, jf. menneskerettsloven § 3. Departementet går derfor ikke nærmere inn på informasjonsfriheten etter EMK her.
I de fleste tilfeller vil det være nokså klart om noe utgjør en «fare for liv eller helse», selv om slike farer kan oppstå i mange ulike situasjoner og skyldes helt ulike forhold. Det kan for eksempel handle om fare for å bli rammet av
naturkatastrofer eller andre typer ulykker, smittefare som kan medføre alvorlig sykdom eller fare for fysiske angrep fra kriminelle eller i forbindelse med voldelige konflikter. Derimot kan det være noe mer uklart hva som nærmere bestemt ligger i å skulle «unngå vesentlig skade eller tap». Dette vil i hovedsak dreie seg om materielle skader og økonomisk tap, selv om ordlyden også kan omfatte personskader som er alvorlige, men ikke utgjør en direkte fare for liv eller helse. Det er ikke sagt noe nærmere i Forvaltningslovutvalgets utredning om hva slags skade eller tap som er ment å være omfattet, eller hvilken målestokk utvalget mener skal legges til grunn for hva som er vesentlig. Departementet er også i tvil om det er behov for en slik regel. De alvorligste tilfellene der det oppstår fare for skade eller tap, vil være dekket av avvergingsplikten etter straffeloven § 196, og det vil også ut fra faren for skade på eiendom osv. være adgang til å dele
opplysninger ut fra nødrett.
Ut fra dette går departementet foreløpig ikke inn for å lovfeste den delen av Forvaltningslovutvalgets forslag som gjelder adgang til deling av taushetsbelagte opplysninger «for å unngå vesentlig skade eller tap».
I de tilfellene deling av taushetsbelagte personopplysninger for å unngå fare for liv eller helse omfattes av personopplysningslovens virkeområde, jf. lovens § 2, vil flere av behandlingsgrunnlagene i personvernforordningen som ikke krever
supplerende rettsgrunnlag, kunne være aktuelle. Hvis delingen ikke skjer som ledd i utførelsen av forvaltningsorganets oppgaver, åpner behandlingsgrunnlaget i artikkel 6 nr. 1 bokstav f, jf. nr. 1 andre punktum, for behandling etter en konkret interesseavveining. Artikkel 6 nr. 1 bokstav d gir videre grunnlag for behandling som er nødvendig for å «verne den registrertes eller en annen fysisk persons vitale interesser».
54 Dersom delingen gjelder noen av de særlige kategoriene personopplysninger etter forordningen artikkel 9 nr. 1, vil unntaket i artikkel 9 nr. 2 bokstav c kunne anvendes, såframt den registrerte fysisk eller juridisk ikke er i stand til å gi samtykke. Dersom deling for å unngå fare for liv eller helse er uforenlig med innsamlingsformålet, vil den foreslåtte delingsbestemmelsen i alle tilfeller kunne gi viderebehandlingsgrunnlag i tråd med forordningen artikkel 6 nr. 4.
Siden den foreslåtte delingsbestemmelsen bare er ment som en relativt snever unntaksregel for konkrete nødrettslignende tilfeller, er det etter departementets syn for øvrig neppe noen betydelig risiko for at bestemmelsen i alminnelighet vil føre til utlevering i strid med Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.
I Forvaltningslovutvalgets forslag er kravet om at deling av opplysninger om noens «personlige forhold» bare kan deles så langt dette ikke utgjør noe
«uforholdsmessig inngrep» overfor den opplysningene gjelder, utformet slik at dette også omfatter forslaget til § 36 andre ledd bokstav d. Departementet kan i utgangspunktet ikke se at en deling som er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse, realistisk sett kan utgjøre «uforholdsmessig inngrep», heller ikke der faren for liv eller helse er rettet mot andre enn de som opplysningene gjelder. Dette kan muligens stille seg annerledes dersom helsefaren er svært liten. Dersom det foreligger hensyn som likevel tilsier at opplysningene ikke bør deles, vil disse bl i ivaretatt gjennom vurderingen av om delingen er nødvendig for å unngå fare for liv eller helse.
Utvalgets forslag gjelder deling med «andre», noe som kan være hvem som helst.
Departementet ser ingen grunn til å endre på dette. Formålet med denne delinge n av taushetsbelagte opplysninger er å unngå fare for liv eller helse, og det må da kunne deles med de personene som gjennom varsling, fysisk inngripen eller på annen måte kan oppnå dette, uavhengig av hvem dette er. Nødvendighetsvilkåret vil i utgangspunktet innebære at taushetsbelagte opplysninger bare kan deles i et omfang som sikrer at faren for liv og helse kan unngås. Er det for eksempel flere personer som vil kunne varsle om en fare, kan vilkåret tilsi at opplysningene bare deles med én av dem. Det vil naturligvis være rom for mer konkrete vurderinger av hva som i en akutt situasjon framstår som nødvendig.
6
Departementets vurderinger – behov for endringer i særlovgivningen
6.1 Innledning
For at formålet med den nye delingshjemmelen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 skal oppnås, bør eventuelle unntak fra bestemmelsen kreve særlige grunner. I enkelte særlover er det i dag bestemmelser som vil hindre deling etter
For at formålet med den nye delingshjemmelen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 7 skal oppnås, bør eventuelle unntak fra bestemmelsen kreve særlige grunner. I enkelte særlover er det i dag bestemmelser som vil hindre deling etter