SUAS
Na proposta da Norma Operacional Básica, sob a perspectiva do Sistema Único de Assistência Social – SUAS, os fundos especiais têm seu papel reforçado, na
gestão do financiamento dessa política, nas três esferas de governo, “a transferência de recursos federais é realizada fundo a fundo para os municípios habilitados e na forma de piso” (Sposati, 2006:46).
Dentro desse esforço normativo de organizar a política de Assistência Social em todo território nacional sob comando único e sob responsabilidade do estado, mediante a participação da sociedade civil através de instâncias participativas.
A gestão financeira da Assistência Social, realiza-se através dos fundos utilizando-se de critérios de partilha de todos os recursos neles alocados, sendo aprovados pelos respectivos conselhos de Assistência Social. No âmbito da União e dos estados, a deliberação dos conselhos é precedida de pactuação realizada nas comissões intergestores equivalentes.
Em consonância com os princípios democráticos de participação e as prerrogativas legais da Política de Assistência Social que prima pela participação, transparência, descentralização político-administrativa e controle social, os fundos de Assistência Social são o lócus privilegiado para gestão do financiamento da política pública de Assistência Social nas três esferas de governo. Cabendo ao órgão gestor da Política de Assistência Social, nas respectivas esferas de governo, a
gestão e a responsabilidade pelo fundo, sob a orientação, o controle e a fiscalização dos respectivos conselhos.
O papel atribuído aos conselhos, ganha maior alcance à medida que há maior acesso e participação da sociedade nas decisões quanto à elaboração da proposta orçamentária e financeira, dos critérios de partilha, ao plano de aplicação dessa política sob responsabilidade do órgão gestor.
Os fundos são instituídos em seus âmbitos, como unidades orçamentárias, com alocação de recursos próprios para subsidiar as ações programáticas e co- financiamento da política, garantindo comando único e primazia da responsabilidade do Estado.
O financiamento da Assistência Social na perspectiva do Sistema Único de Assistência Social – SUAS, explicita a normatização da repartição de competências
para o exercício e desenvolvimento de atividades da política de Assistência Social, respeitando a autonomia das entidades federativas.
É atribuída à União responsabilidade sobre às matérias e questões de interesse nacional; aos estados, as matérias e assuntos de interesse regional e aos municípios, os assuntos de interesse local.
Como pontos centrais da gestão financeira destacam-se os fundos de Assistência Social e a descentralização político-administrativa e nesse contexto de Estado Federativo, a NOB/SUAS estabelece cinco competências de Gestão
financeira: Sistema como referência; Condições gerais para transferências de recursos; Mecanismos de transferências; Critérios de partilha e transferências de recursos e, Condições de gestão dos municípios.
Essas competências estão distribuídas e repartidas nas três esferas governamentais, para garantir uma maior organização e transparência na gestão financeira da Assistência Social, dentro dos princípios de descentralização e federativos.
O financiamento, tendo como referência o SUAS, define o território como base
indivíduos, constituindo-se num primeiro elemento do sistema como referência. O modelo de gestão é descentralizado e participativo, “constituindo na regulação e organização, em todo território nacional, das ações socioassistenciais, serviços, programas, projetos e benefícios da Assistência Social” (NOB/SUAS, 2005) A base
desta nova sistemática propõe que a partilha dos recursos dos fundos da Assistência Social nas três esferas, sigam critérios pautados em diagnósticos e indicadores socioterritoriais locais e regionais.
A partilha de recursos, definida dessa forma, visa contemplar as demandas e prioridades apresentadas de maneira específica, a partir das diversidades e diferentes realidades da sociedade brasileira, conforme explicitado na NOB/SUAS
(2005),
(...) lançar mão da combinação de critérios de partilha e de pactuação de resultados e metas para a gestão (gradualismo, com base nos resultados pactuados), para que seja possível: 1º. Equalizar; 2º. Priorizar; 3º.
Projetar a universalização na trajetória da PNAS/2004.
A aplicação dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social, são direcionados para os serviços, programas, projetos e os benefícios de Assistência Social e aprimoramento da gestão, atendendo ao pagamento do BPC; apoio técnico e financeiro aos serviços e programas de Assistência Social aprovados pelo CNAS,
de acordo com as prioridades elencadas na LOAS; atende em conjunto com os
estados, o Distrito Federal e os municípios, ações assistenciais de caráter emergencial; capacitação de recursos humanos e desenvolvimento de estudos e pesquisas relativos à área de Assistência Social; e, em projetos de enfrentamento à pobreza. (NOB/SUAS, 2005)
Para tanto, adota um índice de referência nacional resumido, que será agregado aos cruzamentos específicos para se efetivar a partilha de recursos, de forma que atenda às demandas e prioridades específicas.
(..) atendimento conforme a gradação da necessidade por níveis de proteção diferenciados, básico especial (de alta e média complexidade), desagregando a perpétua pasteurização do atendimento aos ‘necessitados’ e alcançando as necessidades sociais; o território como base de organização do sistema, na qual a oferta capilar de serviços é baseada, na lógica da proximidade do cidadão e na localização dos serviços nos territórios com maior incidência de vulnerabilidade e riscos sociais para população; o trabalho com famílias como princípio matricial e ordenador das ações a serem desenvolvidas pelo público no âmbito da política de Assistência Social (...). (Boschetti, 2006:84)
Outro elemento de referência que essa sistemática coloca, é a superação da relação convenial tradicional, incorporando e ampliando o financiamento dos serviços de caráter contínuo, levando-se em conta o porte dos municípios, a complexidade e a hierarquização dos serviços, efetivando o co-financiamento de maneira sistemática nas três esferas de governo.
Uma segunda competência normativa estabelecida, define as condições gerais para transferência de recursos.
Para a efetivação das transferências federais aos estados e municípios, impõe-se o atendimento das condicionalidades especificadas na NOB/Suas que se
resume em: no caso de municípios, observância aos níveis de gestão11 (ANEXO I);
constituição de unidades orçamentárias para os fundos; comprovação da execução orçamentária e financeira com detalhamento de fontes; atendimento aos critérios de partilha estabelecidos por este sistema; comprovação do acompanhamento e controle da gestão pelos respectivos conselhos; cumprimento do disposto no art. 30 da LOAS, inclusive seu parágrafo único acrescido pela Lei nº. 9.720 e a alimentação da base de dados do SUAS-WEB12.
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UAS comporta quatro níveis de gestão: dos Municípios, do Distrito Federal, dos Estados e da
União. Dado o campo empírico dessa tese, que tem como foco principal os municípios, destaca-se os níveis de gestão municipal: inicial, básica e plena.
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UAS-WEB é o ambiente de funcionalidades específico para a gestão do Sistema Único de Assistência Social que compreende o plano de Ação e o Demonstrativo Sintético de Execução Físico financeiro além de informações sobre as contas correntes, saldos, repasses e cadastros. Disponibilizado para acesso na página http://www.mds.gov.br/suas/redesuas/suasweb-2/suasweb-1
A terceira competência normativa proposta, institui novos mecanismos e formas de transferência legal13 de recursos financeiros entre as entidades federativas, buscando garantir a consolidação da Política de Assistência Social.
Com o objetivo de apoiar, técnica e financeiramente, os municípios, os estados e o Distrito Federal nas despesas realizadas com serviços de proteção social básica e/ou especial prestados gratuitamente pelas entidades e organizações públicas ou privadas, busca-se consolidar o repasse regular e automático fundo a fundo.
Esse novo mecanismo de transferência proposto, altera a gestão financeira da Assistência Social com vistas à continuidade, agilidade e regularidade e menor burocracia nos repasses, para assim garantir a prestação de serviços contínuos e descentralizados.
Os repasses para apoio financeiro aos projetos e programas não continuados, permanecem: o mecanismo de convênio, mediante sistemática própria, coerente com os pressupostos gerais do financiamento do SUAS, estabelecidos na PNAS/2004,
que prevêem a utilização de aplicativos informatizados para a apresentação e análise dos projetos técnicos.
Os repasses regulares e automáticos são liberados mensalmente pelo Fundo Nacional de Assistência Social – FNAS, diretamente aos Fundos Estaduais de
Assistência Social – FEAS e aos Fundos Municipais de Assistência Social – FMAS,
devendo-se incluir essas transferências nos orçamentos respectivos dos fundos.
A NOB/SUAS, atenta àquelas situações nas quais a demanda não justifica a
oferta de serviços continuados nos níveis de proteção social, no âmbito do município, coloca duas opções de financiamento para prestação de serviços de referência regional:
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Transferência legal: no capítulo que apresenta a composição das receitas dos municípios da amostra, essa modalidade de transferência receberá maior tratamento.
1a. – Parcerias entre municípios vizinhos, inclusive mediante consórcios, com co-financiamento estadual e federal e dos municípios consorciados e;
2a. – Prestação desses serviços pela esfera estadual, em parceria com os municípios que se apresentarem nessa situação.
Qualquer uma das opções acima, no que se refere às condições de co- financiamento e a cooperação entre eles, será definida por regulação específica14.
Os repasses de recursos para prestação de serviços continuados e não continuados da Assistência Social estão condicionados à disponibilidade orçamentária e financeira submetidas às condicionalidades pactuadas:
(...) os critérios de inserção de municípios no financiamento; os critérios de partilha para definição de municípios prioritários para inserção/expansão da cobertura do financiamento e os critérios de transferência, que estabelecem os referidos pisos de proteção conforme a complexidade dos serviços, com
base nos portes de municípios. (NOB/SUAS, 2005).
Esse novo mecanismo de transferência proposto na NOB/SUAS define as formas de prestações de contas dos recursos repassados, garantindo maior sistematização das despesas através da apresentação de Relatórios de Gestão Anual, conforme modelo pactuado nas Comissões Intergestores e deliberado pelos Conselhos de Assistência Social.
A fiscalização dos recursos financeiros relativos ao SUAS, além de
submeterem-se aos mesmos órgãos e instrumentos de competência da fiscalização de contas públicas em todo território nacional, também são fiscalizados pelos gestores federal, Distrito Federal, estadual, municipal de Assistência Social e
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Lei Federal nº 11.107/05, que estabelece as regras gerais para a criação de consórcios públicos brasileiros.
Conselhos de Assistência Social respectivamente em seus âmbitos. Na esfera federal, o processo de fiscalização submete-se ao sistema de auditoria do SUAS.
A quarta competência normativa proposta na NOB/SUAS integra o instrumento
maior da regulação relativa à gestão financeira, compatível com o preconizado na PNAS/2004, definindo os critérios de partilha e transferência de recursos da
Assistência Social. A proposição de tais critérios compete ao órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da PNAS 15.
I – Critérios de partilha
A partilha e a distribuição de recursos financeiros são estabelecidas através de indicadores, sustentados por critérios públicos e universais, mediante uma metodologia objetiva, permitindo maior controle social para garantir equalização, atendimento às prioridades e projeção à universalização na trajetória da PNAS /2004.
A utilização dos critérios de partilha, pactuada na
Comissão Intergestores Tripartite – CIT, no âmbito
federal, e pelas Comissões Intergestores Bipartite –
CIB, no âmbito dos Estados, e deliberados pelos
respectivos conselhos de Assistência Social; viabiliza a gestão financeira e integra o processo de construção democrática dessa política pública, uma vez que reforça as diretrizes da descentralização e do controle social, preconizadas na Constituição Federal de 1988.
(NOB/SUAS, 2005)
Nessa direção, os indicadores, resultam do esforço de “relacionar informações sociais, econômicas, demográficas e cadastrais com as escalas territoriais e as diversidades regionais (...)” (Ibid) e, ainda, esses indicadores
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A responsabilidade da administração pública federal, propor os critérios de partilha esta prevista no inciso V do art. 19 da Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, dezembro de 1993.
procuram considerar o porte populacional dos municípios, a proporção de população vulnerável e o cruzamento de indicadores socioterritoriais e de cobertura.
Para subsidiar a construção de diagnósticos e indicadores de famílias e indivíduos em situação de vulnerabilidade social, definidos pela PNAS/2004 como
público alvo da Assistência Social, a NOB/SUAS, define nove variáveis como
características dessa população (Anexo II), apresentando pelo menos uma entre essas características, considera-se população vulnerável. A Taxa de Vulnerabilidade Social em um determinado território resulta da combinação dessas características.
A partilha, a priorização e o escalonamento da distribuição de recursos para co-financiamento de Proteção Social Básica16, atende aos critérios de porte populacional dos municípios; taxa de vulnerabilidade social por estado e o cruzamento de indicadores socioterritoriais e de cobertura.
Portanto, dentro desse sistema de referência único da Assistência Social em todo o território nacional, os serviços, os programas, os projetos e os benefícios, bem como o aprimoramento da gestão dessa política, são financiados com os recursos dos fundos, nas três esferas governamentais, garantindo-se assim, a organização e maior controle social.
O 1º. Critério atende a classificação quanto ao porte populacional dos municípios, foi estabelecida pela PNAS/2004 a partir da análise situacional que
subsidiou o documento, onde foi possível classificar os quase 5.600 municípios brasileiros em cinco grandes grupos: Pequenos I, pequenos II, Médios, Grandes e Metrópoles de acordo com o total de população (Anexo II).
A combinação desses critérios, tratados em conjunto, indica a classificação de municípios prioritários para expansão de co-financiamento federal para a Proteção Básica em cada exercício, sendo esse o primeiro critério para partilha e transferência de recursos.
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Proteção Social Básica: definida na PNAS/2004 tem como objetivos prevenir situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário nulo acesso aos serviços públicos, dentre outros), e, ou, fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras).
O segundo critério, Taxa de Vulnerabilidade Social, garante a distribuição de recursos para os municípios em todos os estados, através da divisão proporcional ao total da população vulnerável. (NOB/SUAS, 2005).
O terceiro critério, cruzamento de indicadores socioterritoriais e de cobertura, tem como princípios a possibilidade de obtenção de dados primários, por uma única fonte, para todos os municípios; seleção de fonte pública e de fácil acesso; composição de indicadores de vulnerabilidade social e realidades municipais, de acordo com o porte populacional, relacionados aos níveis de proteção.
A análise socioterritorial dos municípios é composta pelo conjunto de quatro indicadores, sendo três deles considerados básicos17, por serem fixos e pré- estabelecidos comuns a todos os municípios e um indicador complementar18, construído a partir de variáveis selecionadas de acordo com o porte dos municípios para atender às particularidades de cada estado ou região.
A metodologia de cruzamentos dos indicadores atribui pesos representativos, que variam de 0 a 1, sendo que o valor 1 designa a melhor situação no indicador analisado e o valor 0 designa a pior.
O indicador Taxa de Vulnerabilidade Social Municipal tem peso 2 (dois), os demais, peso 1 (um). A soma total dos valores representativos de cada indicador, na escala de porte populacional municipal analisada, não será inferior a 0 (zero) nem superior a 5 (cinco) sendo que a soma total do conjunto desses indicadores definirá a classificação do município, respeitando-se a ordem de prioridades em escala crescente. (NOB/SUAS)
Os recursos serão partilhados segundo o porte dos municípios proporcionais à população residente (indicador obtido no critério1); conforme o porte dos municípios, por estado, proporcionalmente à população vulnerável (indicador obtido no critério 2) e destinado a cada estado, entre seus municípios por porte, de acordo
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São Indicadores Básicos: Os três indicadores fixos são: Taxa de vulnerabilidade Social Municipal; Receita Corrente Líquida Municipal per capita e Recursos transferidos pelo FNAS (MDS) para Proteção Social Básica per capita.
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Indicador Complementar: Foi selecionado o mínimo de quatro variáveis e o máximo de cinco variáveis de acordo com o porte populacional dos municípios para compor o indicador complementar.
com a classificação de municípios prioritários, definidos no cruzamento de indicadores socioterritoriais e de cobertura (indicador obtido no critério 3).
A NOB/SUAS, define provisoriamente a distribuição dos recursos partilhados,
por ordem de prioridade, até que seja viabilizada a universalização na cobertura da Proteção Social Básica, com centralidade na família e referenciada nos territórios de maior vulnerabilidade, observando-se a adesão ao SUAS; habilitação aos níveis de
gestão e distribuição do mínimo estabelecido para cada porte ao maior número possível de municípios.
Para co-financiamento de Proteção Social Especial19 de Média20 e Alta Complexidade21 o programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI, quanto a sua
expansão, segue o mesmo critério até agora adotado na pactuação entre as três esferas buscando, gradualmente, a articulação com o Bolsa Família.
Quanto à distribuição de recursos para co-financiamento, a NOB/SUAS define
critérios para dois níveis de partilha: 1- partilha entre os estados e o Distrito Federal, mediante dois indicadores (Taxa de Trabalho Infantil e Taxa de Cobertura do PETI);
2- Partilha entre os municípios de um determinado estado, mediante três critérios22: de acesso, de priorização e de priorização em caso de empate.
Quanto ao enfrentamento do abuso e exploração sexual de crianças e adolescentes, a NOB/SUAS sugere a organização de prestação de serviços através
de consórcios ou serviços de referência regional.
Os critérios de partilha e escalonamento de recursos para co-financiamento dessas ações são definidos a partir de critérios de acesso e de priorização, atendendo a quatro indicadores selecionados: Incidência de situações de abuso,
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Proteção Social Especial: é a modalidade de atendimento assistencial destinada a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus tratos físicos e, ou, psíquicos, abuso sexual, uso d substâncias psicoativas, cumprimento de medidas sócio-educativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras.(PNAS/2004)
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Proteção Social de Média Complexidade: atendimento às famílias e indivíduos com seus direitos violados, mas cujos vínculos familiar e comunitário não foram rompidos. (Ibid)
21 Proteção Social de Alta Complexidade: garante proteção integral – moradia, alimentação,
higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos que se encontram sem referência e, ou, em situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e, ou, comunitário. (ibid)
22 Critérios construídos a partir de indicadores selecionados, descritos na N
exploração sexual e comercial de crianças e adolescente; Taxa de vulnerabilidade Social Municipal; Conselhos Tutelares e, Especificidade regional.
Cabe ainda considerar que os critérios de partilha propostos, tanto para a proteção básica, quanto para a especial, são concebidos como básicos para a política de Assistência Social, passíveis de outras deliberações pelo CNAS, de
acordo com necessidades de complementação dos processos anuais de partilha de recursos do FNAS. (NOB/SUAS, 2005).
Essa nova lógica proposta pela NOB/SUAS, define a forma de operar as transferências dos recursos para co-financiamento, Pisos de Proteção Básica e Especial, substituindo a forma tradicional de cálculo do custeio de serviços com base per capita.
Os Pisos de Proteção, são modalidades de transferências de recursos, estabelecidos conforme o nível de complexidade da prestação dos serviços, de acordo com o preconizado na PNAS/2004.
Excetuando-se os recursos do co-financiamento para Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, que segue regras específicas, as demais transferências desses recursos para prestação de serviços na área de Assistência Social adota-se a regra dos Pisos de Proteção.
Para tanto, a NOB/SUAS estabelece sete pisos de proteção, de acordo com o
nível de complexidade,