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O desenvolvimento dos Sistemas de Integridade passa necessariamente pela consolidação de eficazes processos punitivos que tornem alto o custo da corrupção e baixo o retorno. No capítulo anterior, vimos que a responsabilização da corrupção por vias administrativas está não apenas prevista no Direito Público brasileiro como vem ocorrendo sistematicamente na Administração Pública Federal nos últimos dez anos.

No entanto, muitas dos casos de corrupção configuram irregularidades mais graves, de tipo civil ou penal. Nestas situações, como a CGU não dispõe de competências para persecutar e nem para realizar inquéritos, apenas a cooperação com outros órgãos pode garantir que haja responsabilização judicial. Afinal, é apenas a partir do enquadramento através de crimes como “peculato”, “prevaricação”, “corrupção passiva”, “corrupção ativa”, ou correlatos, como “formação de quadrilha” ou “lavagem de dinheiro”, que sanções mais graves podem ser impostas. Entre elas, penas de reclusão. E, como a função da pena é desestimular o ato ilícito, interessa-nos observar se os casos em que a CGU tem parte podem redundar em persecuções de tais naturezas.

Além disso, como debatido no capítulo 2, a dinâmica dos órgãos de

accountability horizontal é termômetro da qualidade da república em questão. Se

estes órgãos são proativos, se cooperam, é sintoma que as leis e o poder estão protegidos de abusos. Se o contrario ocorre, a despeito das boas qualidades observadas no desenho institucional brasileiro, a probabilidade de a corrupção tornar- se regra e de o poder tornar-se instrumento de opressão cresce.

Para que um evento de corrupção desdobre-se em processo judicial é necessário que o Ministério Público realize a persecução do caso. Para isso, é necessário que provas sejam coletadas, e, portanto, que as Polícias Civil ou Federal atuem através dos inquéritos. Mas, como já sugerido, a CGU pode ter influência nesses casos. Quando identifica irregularidades que lhes parecem crimes, deve encaminhá-las ao Ministério Público. Ou, na outra ponta, pode servir aos trabalhos investigativos através de seu expertise no controle de contas. Nessas situações, a CGU atende não apenas às polícias e ao Ministério Público, mas também a demandas do Congresso Nacional (a partir de pedidos das comissões) e dos Tribunais de Contas, respeitando o seu dever constitucional de assessorar o controle externo.

Além disso, as normas jurídicas brasileiras obrigam algumas articulações entre os órgãos de accountability horizontal. Vimos por exemplo os casos das Tomadas de Contas Especiais e dos Procedimentos Administrativo-Disciplinares. No primeiro, o simples flagrante de irregularidade praticamente obriga o gestor, a SFC e o Tribunal de Contas a agirem, sob o risco do crime de responsabilidade. E, uma vez realizado o julgamento, se houver pedido de ressarcimento ou multa, a Advocacia-Geral da União deve ser acionada. No caso dos PADs, se houver pena de expulsão, o processo deve ser enviado ao Ministério Público.

No entanto, a maior parte destes procedimentos não prevêem prazos e punições para quem não coopera. Entre uma etapa e outra, informações e ações específicas (como auditorias, apreensão de bens, pedidos de quebra de sigilo etc.) são solicitadas de um órgão para outro, de modo que não apenas a decisão em “adotar” um caso ou responder a um pedido de informação como também a celeridade dos procedimentos são determinantes para o sucesso dos trabalhos. Assim, além de normas, vontade política parece ser um elemento relevante para o sucesso dos trabalhos de combate à corrupção. Nesse sentido, mais uma vez, a articulação entre os órgãos de accountability horizontal é termômetro da qualidade da República brasileira.

Como aponta Arantes,

“de certo modo, nossa teia de instituições de accountability evoluiu muito mais pela via da conquista de autonomia e de atribuições por parte de instituições individuais (burocráticas, administrativas e judiciais) voltadas para o papel do controle, que propriamente pela ideia de um sistema integrado e racionalizado do ponto de vista de procedimentos e processos. O que há de articulação entre elas, quase sempre, se deve ao voluntarismo de seus integrantes” (ARANTES, 2011, p. 103).

Afinal, quando o Procurador-Geral da República recebe um inquérito das polícias Federal ou Civis, cabe a ele mesmo, a partir de suas convicções, decidir se (e quando) dará andamento à investigação e persecução do caso. Ou, no caso da CGU, cabe à cúpula do órgão a decisão sobre realizar determinada auditoria demandada por órgãos externos.

Em 2013, por exemplo, um grande caso de corrupção no Ministério do Trabalho foi revelado pela CGU e culminou na queda do então secretário-executivo

Paulo Roberto (PDT). Durante a Operação Esopo, deflagrada pela Policia Federal, ele fora acusado de ter ajudado a tirar do cadastro de inadimplentes do governo o Instituto Mundial do Desenvolvimento da Cidadania, entidade que teria desviado, segundo a polícia, R$ 400 milhões nos cinco anos precedentes118. Dadas as características do “presidencialismo de coalizão”, onde, para obter governabilidade, a Presidência da República distribui cargos aos partidos da base aliada, semelhante situação poderia constranger o chefe do Poder Executivo, que, por sua vez, poderia (mesmo que discretamente) pedir à CGU que abafasse o caso. Neste caso, aparentemente, não foi o que ocorreu. Em entrevista a este autor, o ministro-chefe da CGU, Jorge Hage Sobrinho, afirmou ter sido a CGU a responsável pela identificação das irregularidades e pelo acionamento da Policia Federal. “Nossa regional de Minas consultou o Delegado Superintendente da Policia Federal em Minas [para saber] se tinha alguma coisa e pediu que, se não tivesse, que abrisse um inquérito. Foi daí que nasceu [a operação]”. Roberto deixou o cargo alguns dias após a deflagração da operação.

Neste e em outros casos, figuras como o Procurador-Geral da República, os ministros do Tribunal de Contas da União, os ministros de Tribunais Superiores de Justiça, os Delegados de polícia e mesmo o ministro-chefe da CGU ganham importância política. Ou seja, há um campo extenso e importante de discricionariedade por parte dos “homens de carne e osso” que ocupam as altas hierarquias públicas dos órgãos de accountability horizontal. Trata-se de um ponto fora da curva institucionalista onde a vontade política é determinante para a sorte dos trabalhos de combate à corrupção.

A cooperação entre a CGU e outros órgãos pode ser dividida em três tipos: uma primeira de natureza legal e constitucional, já mencionada. Por exemplo, quando ocorre uma expulsão através de PADs, a Corregedoria-Geral da União deve encaminhar a documentação relativa ao Ministério Público para que este observe se, além da irregularidade administrativa, algum crime foi cometido. Algumas obrigações dessa natureza caracterizam o Sistema de Integridade brasileiro; Uma segunda

118 _{Folha. Número 2 do Ministério do Trabalho cai após ação da PF. 11 Set. 2013. Disponível em:}

http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/128461-numero-2-do-ministerio-do-trabalho-cai-apos-acao- da-pf.shtml. Acesso em 01. Fev. 2014

tipifica-se por ser mais de natureza formal, onde os órgãos estabelecem compromissos de troca de documentos e informações, a partir em geral da articulação entre os titulares das instituições em questão; e, ainda, uma terceira, de natureza mais prática, quando os atores efetivamente trabalham articulados.

O segundo tipo, mais formal, geralmente indica intercâmbios de dados, informações e tecnologia, além da promoção da capacitações de servidores, reuniões regulares etc. Podem se dar desde junto a órgãos relacionados ao combate à corrupção, ou a órgãos internacionais, ministérios, executivos estaduais e municipais, universidades, organizações da sociedade civil etc. Em pouco mais de dez anos de existência, a CGU firmou 216 acordos desta natureza, além de algumas dezenas de convênios119. Praticamente todos simplesmente reforçam a necessidade de articulação, mas não determinam prazos ou sanções a possíveis descumprimentos. Ainda assim, carregam importância. Expressam que os titulares destas instituições debateram formas de aprofundar a articulação e reforçaram tais compromissos formalizando o contato. Alem disso, facilitam a troca de documentos e informações – questão fundamental para o rápido andamento dos procedimentos.

Dos 216 acordos, 26 foram junto a órgãos federais, 2 junto a órgãos internacionais, 165 junto a órgãos Estaduais, 10 junto a ministérios e 13 junto a instituições de ensino. O Convênio número 03/2004, entre a CGU e o Ministério Público Federal, por exemplo, estabelece as “pretensões dos partícipes”. Entre elas, por parte do MPF, a de requisitar documentos e informações, a de requisitar diligências de caráter informativo, a de propor e acompanhar a instrução de procedimentos sancionadores, e a de “apoiar, dentro de suas atribuições institucionais, os auditores da secretaria Federal de Controle Interno e das unidades Regionais da Controladoria nos Estados, na execução das ações de controle nos Municípios e nos Estados”.

Ainda mais relevantes para o nosso tema, no entanto, são as cooperações em torno de casos objetivos. Estas podem ocorrer em duas direções: mediante provocação da CGU frente outros órgãos ou mediante pedidos externos. No primeiro caso, é a CGU quem, a partir das irregularidades flagradas através dos trabalhos de controle interno, convoca agências com competências para realizar inquéritos e persecuções

119 _{Todos os acordos de cooperação firmados foram enviados a este autor em 2013 mediante pedido}

através da lei de Acesso à Informação. Já os convênios podem ser identificados nos Relatórios de Gestão da CGU.

judiciais nas esferas civil e criminal. No segundo caso, em geral, a partir de investigações em andamento, órgãos externos pedem à CGU que realize auditorias para reforçar os conjuntos probatórios e confirmar ou descartar suspeitas.

Nesses casos, a “moeda de troca” da CGU é seu expertise no controle interno e sua capacidade de realizar verificações in loco. Os principais demandantes são o Ministério Público e a Polícia Federal, mas a CGU também contribui com trabalhos do Conselho de Controle de Atividades Financeiras, da Advocacia-Geral da União, do Congresso Nacional (a partir de pedidos das comissões parlamentares) e do Tribunal de Contas da União.

Geralmente, de acordo com relatos, é requisitada a observar a regularidade de processos licitatórios, conferir prestações de contas ou realizar auditorias in loco. Eventualmente, também acompanha as Polícias Federal ou Civis em operações ostensivas, quando, durante apreensões de bens, auditores selecionam os arquivos a serem apreendidos – em geral, documentos e computadores120_{. Em entrevista a este} autor, o ministro-chefe da CGU, Jorge Hage Sobrinho, elenca alguns procedimentos típicos, dando ênfase à cooperação com a Policia Federal:

A parceria com a Policia Federal não se traduz apenas em atender a pedidos. Muitas vezes começa de uma auditoria nossa, onde nós mapeamos um determinado tipo de ocorrência, que nos chamou a atenção pelo modus

operandi, por parecer que há alguma organização criminosa, porque se

repete [...] em diferentes municípios ou Estados, ou por alguma outra peculiaridade das empresas envolvidas (com ligações societárias entre elas) [...] Aí nós provocamos a Policia Federal, perguntamos se ela tem alguma coisa sobre aquilo. Ou se não tem, perguntamos se ela quer abrir um inquérito.

[...]

Tipicamente, o que depende de auditoria é mandado a nós. Analisar um processo de licitação, ver se houve direcionamento, se houve restrição de competitividade, distorções de qualquer tipo no edital e na execução da concorrência ou do pregão presencial ou eletrônico. Outra: irregularidade no contrato. Outra: verificação in loco de uma ocorrência de, digamos, pagamento a uma empresa fantasma. (Claro que essa é uma investigação

também típica da Polícia Federal. Também pode fazer. Muitas vezes a Policia pede a nós porque a nós porque já temos uma unidade regional que já estava atuando na área).

[...]

Outra coisa tipicamente solicitada a nós: quando já no final de um processo investigativo, que começou aqui, depois teve o inquérito policial, e depois vai fechar com uma operação ostensiva. [...] Neste momento, normalmente a Polícia pede a colaboração da CGU para que um determinado número de funcionários nossos acompanhem os policiais. Porque o nosso pessoal tem mais expertise para identificar quais documentos são relevantes, para não precisar levar aquele mundo de papelada de [por exemplo] um órgão de uma prefeitura.

[...]

Outra atividade típica nossa: depois da operação, a Polícia nos pedir para analisar o material recolhido.

Como apontado anteriormente, para que tais cooperações ocorram, uma importante dose de vontade política é necessária. Para confirmar este fato, perguntamos: quem determina se a CGU irá acatar pedidos externos por auditorias? Na citada entrevista, o ministro Hage não deixa dúvidas: “o pedido só é acatado depois de analisado [...] pelo órgão central”. Vejamos o trecho completo:

Não há um acordo formal aberto para cada caso. Preexiste o convênio de cooperação. Em cada caso, os pedidos ou as provocações podem surgir de nós para eles como deles para nós. Quando vem deles para nós, os canais de entrada variam. Ás vezes o delegado pede à nossa unidade Regional, no Estado. Às vezes pede diretamente aqui [na sede, em Brasília]. Ás vezes vem diretamente a mim. Às vezes vai para o Secretário [de Controle Interno]. Os caminhos podem ser os mais diversos.

Pergunta: Mas tem que ter algum status para acatar o pedido?

HAGE: Sim. O pedido só é acatado depois de analisado aqui, na SFC, ou seja pelo órgão central.

Felizmente, a CGU computa a parte que lhe cabe dos trabalhos de cooperação. Quando é ela quem age a partir de demandas externas, as ordens de serviço relacionadas são registradas no Sistema Novo Ativa, da Secretaria Federal de Controle Interno.

Do total de 124.747 auditorias realizadas pela SFC (medidas por “ordens de serviço”) nos dez anos estudados, 8.612 foram atendimentos a demandas desta natureza. Ou seja, 6,9%121. Vemos ainda, na Tabela 5, que os principais demandantes atendidos foram Ministério Público, Polícia Federal e “cidadão” (através de denúncias em ouvidorias). Os números são substantivos. Variam entre pouco menos de 200 e pouco mais de 400 por ano para estes três atores.

GRÁFICO: Origem das demandas externas por ações de controle atendidas pela secretaria Federal de Controle (por número de ordens de serviço executadas)

Fonte: Dados dos sistemas Ativa e Novo Ativa - 08/03/2013

Em primeiro lugar, o gráfico confirma que, sim, há cooperação entre a CGU e outros órgãos, e que esta cooperação não é ocasional. Ocorre sistematicamente. Em segundo lugar, o gráfico expressa que os principais e mais poderosos atores do combate à corrupção na esfera federal do Estado – Ministério Público e Polícia federal - são os mais atendidos.

121 _{Fonte: CGU/Dados dos sistemas Ativa e Novo Ativa - 08/03/2013}

0 100 200 300 400 500 600 700 800 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

AGU Câmara dos Deputados Denúncia (Cidadão)

Apenas estes dois fatos já são de extrema relevância para o tema do combate à corrupção no Brasil. Expressam que, sob a égide do Estado Democrático de Direito, onde a lógica do freios e contrapesos e fundamentos liberais tornam mais sinuoso o caminho para a responsabilização, a CGU criou, desde o seu surgimento, um padrão sistemático de cooperação.

Em segundo lugar, o gráfico demonstra que as denúncias dos cidadãos, captadas principalmente através das Ouvidorias, podem obter consequências, desdobrando-se em auditorias. Somadas, em dez anos, totalizam 3.347 ordens de serviço. Tendo em vista que a participação do cidadão no controle democrático dos poderes e das leis é fenômeno de extrema relevância para o bom desenvolvimento de uma democracia, os dados são positivos. No entanto, no mesmo período, a Ouvidoria- Geral da União contabiliza um total de 69.649 manifestações recebidas classificadas como denúncias122. Ou seja, apenas 4,8% desdobram-se em auditorias. Será um número baixo? Difícil interpretar, uma vez que, em primeiro lugar, podem haver casos duplicados – onde várias denúncias apontam para o mesmo fato -, e, em segundo lugar, de acordo com auditores entrevistados, muitas das denúncias têm pouco ou nenhum fundamento. Por outro lado, no período, a CGU promoveu a criação de Ouvidorias na Administração Pública Federal, fazendo saltar de 40 para 174 o total de unidades123 e o número de denúncias por ano cresceu de 4.617 para 6.424124, mas, estranhamente, o número de ordens de serviço derivadas de denúncias caiu. Talvez a resposta esteja, mais uma vez, na unidade de medida. Talvez simplesmente a CGU não esteja dando conta de processar a quantidade de denúncias. Não saberemos. Para tais casos, uma análise mais acurada seria necessária.

Além disso, o gráfico indica que, antes de 2006, não havia parceria entre a CGU e a Policia Federal. Neste caso, não há dúvidas. O sistema não computou as atividades. Há outros registros de operações conjuntas da CGU com a Policia Federal entre 2003 e 2006, nas chamadas “Auditorias e operações especiais”. Entre 2003 e 2006, foram 17 operações desta natureza125, e obviamente envolveram “ordens de

122 _{Dados do Sistema Novo Ativa/CGU, obtidos através de pedido através da Lei de Acesso à}

Informação em 2013.

123 _{Fonte: CGU} 124 _Idem.

125 _{As operações Especiais realizadas entre 2003 e 2006 foram: Auditoria Especial Corpo de}

Bombeiros Militar do Distrito Federal CEFET/PA; Auditorias Especiais FINAM e FINOR; Comission Andina de Fomento (CAF); Operação Vampiro; Operação Gafanhoto; Operação Mamoré; Auditoria Especial nos Correios; Operação Guabiru; Operação Pororoca; Operação Campus Limpo; Operação Confraria; Fiscalização realizada no Município de Dourados (MS); Fiscalização realizada no

serviço”. Entre elas, por exemplo, a Operação Gafanhoto, que, em parceria com a Polícia Federal e o Ministério Público Federal, identificou um esquema envolvendo a contratação de funcionários “fantasmas” com recursos federais.

Vemos ainda, no gráfico abaixo, que, ano a ano, tais parcerias tenderam a crescer:

GRÁFICO: Operações Especiais realizadas pela CGU em conjunto com o Departamento da Polícia Federal e o Ministério Público

Fonte: CGU

Infelizmente, não há dados compilados sobre as consequências judiciais das operações especiais entre a CGU e a Polícia Federal. Em verdade, não há dados compilados em geral sobre o trabalhos de combate à corrupção na esfera judicial no Brasil (apesar de recentes esforços do Conselho Nacional de Justiça). Assim, embora tais dinâmicas sejam determinantes para o sucesso dos trabalhos, pouco se conhece empiricamente sobre sua efetividade.

De qualquer forma, quando a CGU incorpora-se a ações investigativas junto à Polícia Federal, costuma noticiar os casos, ainda que de forma sintética. Citamos abaixo dois casos. São de 2013, ou seja, não correspondem aos dados do gráfico Município de Águas Belas (PE); Fiscalização realizada no Município de Itaíba (PE); Operação Galiléia; e Operação Sanguessuga. Fonte: CGU. Disponível em:

http://www.cgu.gov.br/ControleInterno/AcoesInvestigativas/OperacoesEspeciais/2003_2006.asp. Acesso em: 01 Fev. 2014.

17 9 12 11 24 24 25 0 5 10 15 20 25 30 2003 a 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

acima, mas acreditamos serem igualmente expressivos. Um deles foi resultante de reportagem de 2013 do jornal O Globo126, que revelou um esquema de fraudes no programa Minha Casa, Minha Vida, o principal programa de moradia popular do Governo Federal de então. Segundo a Polícia Federal esquema envolvia instituições financeiras, correspondentes bancários, empresas de fachada e seus respectivos responsáveis, e teria desviado recursos destinados à construção de casas em municípios com menos de 50 mil habitantes. Haveria indícios de que ex-servidores do Ministério das Cidades, valendo-se do conhecimento adquirido e da suposta influência junto ao órgão, estariam atuando junto ao programa prestando serviços inexistentes e, em alguns casos, recebendo uma espécie de “pedágio”, a partir da cobrança de empresas contratadas para a construção das unidades habitacionais. A CGU cooperou com dois servidores da CGU durante a execução de oito mandados de busca e apreensão nas cidades de São Paulo/SP, Brasília/DF e Fortaleza/CE, todos expedidos pela Justiça Federal.

Outra cooperação da CGU com a Polícia Federal ocorreiu durante a Operação Teto de Vidro, no Mato Grosso do Sul, também em 2013. De acordo com a policia, prefeituras do interior do Estado estariam praticando crimes de fraudes em licitações, desvio de recursos públicos e corrupção. à época, havia duas investigações em curso, e observou-se que uma empresa figurara em ambos os casos, o que ampliou as suspeitas. De acordo com a CGU, ambas as investigações haviam sido iniciadas a partir de auditorias do controle interno, que apontaram fraudes em licitações e contratações. No caso, observou-se a “montagem de processos licitatórios sem que houvesse real competição entre as empresas concorrentes”. Os fatos foram então comunicados à Polícia Federal, que deu andamento às investigações. A operação contou com oito servidores da CGU, dando cumprimento a 18 mandados de busca e apreensão, cumpridos em seis cidades do Estado, inclusive na capital, Campo Grande. Ao todo, no período estudado, houveram 122 casos, sendo desnecessário relatá-los todos. Infelizmente, neste trabalho não tivemos fôlego suficiente para analisá-los todos, de modo que pudéssemos observar que áreas foram mais cobertas e obtiveram maior atenção por parte dos órgãos de accountability horizontal. Ainda assim, vemos que mesmo áreas onde, no capítulo anterior, vimos que há pouca