Forskjell i administrasjonsrekkefølgen

A participação social na formulação de políticas públicas, incorporada a partir da Constituição de 1988 e normas complementares vigentes, tem sido um elemento inovador no planejamento dessas políticas, sobre o qual existem percepções diferenciadas quanto a sua prática. Serão apresentados, a seguir, alguns posicionamentos de representantes do setor público e dos segmentos sociais, a respeito da concepção de participação social na formulação de políticas públicas e de planos diretores.

Um entendimento do setor público, acerca da participação social, está na garantia aos segmentos sociais de seu envolvimento no planejamento e gestão da política urbana, como mencionado no documento Metodologia, conforme citado a seguir:

Garantia de que os diferentes segmentos da sociedade possam participar das atividades de planejar e gerir as políticas urbanas e territoriais, através da elaboração de um calendário de reuniões públicas e conferências (documento Metodologia).

A participação social também é vista, por representante do setor público, como integrante de um processo de elaboração permanente, com contribuição de todos os segmentos, para a efetivação do trabalho do plano diretor:

[…] esperamos levar esse Plano adiante, e com sucesso, pois esse trabalho não para, devendo ser sempre realimentado pela participação popular e pelas ideias de nossas lideranças empresariais e comunitárias, que contribuem diretamente para o sucesso de nosso trabalho (coordenadora do plano diretor, no Seminário 01).

Na opinião da sociedade civil, a participação social tem o significado de integração, de técnicos e representantes da sociedade trabalhando juntos, contribuindo de forma coletiva para elaboração do Plano Diretor de Santa Rita, cada um com suas ideias, com suas experiências:

No meu entendimento, a participação social é você poder estar ali, no meio dos técnicos, no meio das pessoas que estão elaborando projeto, para sugerir, para opinar e levar também as suas idéias das comunidades, que existe comunidades diferentes, e todo mundo junto, com certeza, vai elaborar um plano diretor bem participativo, onde todo pessoal possa falar alguma sugestão para melhorar o plano diretor do município. Isso é muito bom para o município porque é uma questão coletiva, não é questão individual, isso é muito bom. Se os gestores tiverem consciência, eles tentariam fazer isso com toda a sociedade civil organizada do seu município (RSC2).

A participação social também é entendida como oportunidade de reflexão sobre o desenvolvimento urbano, a preservação ambiental e o disciplinamento da ocupação e uso do solo, conforme foi enunciado pelo entrevistado a seguir:

A participação social é pensar no desenvolvimento urbanístico da cidade, voltado ao respeito ao que nós temos de natural, ou seja, as margens do rio não são respeitadas hoje, estão construindo habitações nas margens dos rios, então, qual a função nossa, é fazer com que a política de planejamento possa respeitar os mananciais que estão sendo aterrados, fazer limitações nessas áreas que afetam os mananciais, que afetam os hortos, os hortos florestais que nós temos, a mata atlântica que está sendo devastada, então planejar, urbanismo, é preservar isso aí (RSC3).

Uma reflexão sobre um sentido mais ativo da participação social, como contribuição da sociedade nas tomadas de decisão para definição de prioridades, foi colocada por um dos entrevistados:

Então se o governo, o gestor público não tiver uma abertura para que a população, a sociedade civil participe, muitas vezes eu desenvolvo um

projeto para uma comunidade, onde talvez não seja prioridade para aquela comunidade, fosse pra aquela outra localidade, e com participação da sociedade civil, com certeza ele vai ter uma referência aonde vai ser prioridade, pra você elaborar o seu plano de governo, o seu plano de ação. (RSC1).

Na mesma linha de raciocínio, a participação social também foi definida como a possibilidade dos segmentos sociais poderem opinar sobre questões do município junto ao executivo e legislativo local, mas um dos entrevistados também destaca a grande dificuldade de diálogo com estes dois segmentos:

[…] poder opinar, poder sugerir, porque aqui é muito difícil a gente poder sentar com o gestor ou com o poder legislativo para a gente opinar, e a sociedade civil está aí, de mãos abertas, querendo ajudar para o melhor o engrandecimento nosso o município de Santa Rita (RSC2).

Alguns aspectos acima mencionados pelas representações do setor público e da sociedade civil, como a necessidade de abertura para que a população possa opinar, sugerir, fazer reflexões sobre o desenvolvimento urbano; participar de atividades de planejamento e gestão das políticas públicas, considerando como um processo a ser realimentado pela participação popular, demonstram que a participação deve ser mais que uma simples presença das representações sociais nos espaços de discussão, nas equipes ou nos conselhos gestores. Estes. sim, devem ser lugares onde sejam possíveis os embates, as negociações, as tomadas de decisão e o acompanhamento, pelas representações sociais, das ações a serem implementadas pelo governo.

Vale observar que, apesar de estimulada essa diversificação da participação dos segmentos sociais nos programas de governo, nem sempre significa que ela aconteça de forma igualitária, nos espaços de discussão e deliberação, o que pode comprometer a legitimidade do processo participativo, na construção do interesse público (MILANI, 2008).

Essa participação social, na opinião de Villaça (2005), deve ser compreendida como um conjunto de pressões que a população deve exercer sobre o poder público, em momentos de tomadas de decisão, sobre assuntos de interesse coletivo. O autor chama a atenção para o uso inadequado do termo “participação popular” que tem sido feito no Brasil, rotulando como tal a mera participação da população em debates oficiais convocados pelo poder executivo ou legislativo, sem maior expressão de conflitos ou de mobilizações reivindicativas.

Na seguinte avaliação que um dos entrevistados faz sobre a participação social no processo de elaboração do Plano Diretor de Santa Rita, há uma observação sobre a falta de consideração por parte do setor público em relação às representações sociais e também um posicionamento acerca do que deveria ser a ação participativa com envolvimento em todas as fases do processo.

Usaram a sociedade civil, absorveram o produto e elaboraram de acordo com o que eles acharam interessante, com o objetivo de captar recursos. Mas com a gente não teve o respeito, aquele produto que a gente passou para ele, para que eles elaborassem os projetos, com o intuito de trazer, de captar recursos. A gente não teve também a continuidade da participação pra priorizar os recursos que eles estavam pleiteando naqueles projetos. Não só acompanhar os recursos, priorizar onde esses recursos seriam aplicados, porque uma ação participativa, eu acho que é ir da ideia do planejamento até execução do projeto. (RSC1)

A participação restrita dos segmentos sociais no processo de elaboração do Plano Diretor Participativo de Santa Rita tem reflexos posteriores, no momento de sua implementação, quando a participação social deveria se efetivar, enquanto controle social, o que não vem acontecendo, conforme depoimento a seguir:

[…] na realidade, o que é que a gente pode perceber é, se a participação da sociedade tivesse efetivamente acontecido durante o processo de elaboração, qual o resultado que teria? O acompanhamento da aplicação do plano diretor. Se isso não está acontecendo, é porque a coisa não aconteceu com a devida participação social [...] O Plano Diretor foi constituído por essas pessoas “iluminadas” e a população serviu pra referendar, a população foi quem referendou, assinou a lista de presença, como representação de alguma instituição, mas a contribuição foi extremamente mínima, ou quase nada. Algumas pessoas que contribuíram de forma muito minúscula, de forma muito magra, pode se dizer isso. (RSC3).

Essa participação efetiva da sociedade em todas as etapas do processo de elaboração do plano diretor, inclusive na fase de implementação, conforme já relatado, foi objeto de recomendação do ConCidades, através da Resolução nº 25/2005.

Outro aspecto levantado relacionado à implementação do plano diretor, diz respeito à comissão para acompanhamento das ações do plano diretor, que deveria ter sido criada após a aprovação da lei do Plano, conforme o depoimento de um dos entrevistados:

Hoje [em 2012], o Plano Diretor Participativo de Santa Rita, primeiro ele não está sendo aplicado. Ficou, dentro do plano diretor, estabelecido um prazo para criação de uma comissão de acompanhamento, com diversos

profissionais, como geógrafos, arquitetos, engenheiros, entre outros profissionais e, até agora, essa comissão não foi constituída… não existe. Então a gente sofre com isso aí, em função da não aplicabilidade do plano diretor. (RSC3).

Esse órgão de acompanhamento da implementação do Plano Diretor de Santa Rita está assim referido na proposta de lei:

[...] o Poder Público Municipal deverá, no prazo de 30 (trinta) dias da entrada em vigor desta Lei, elaborar a Lei de criação de uma estrutura orgânica […] vinculada ao Gabinete do Prefeito, dotada de autonomia funcional, destinada ao acompanhamento, regulamentação da legislação urbana e a implementação do Plano Diretor (Lei do Plano Diretor, artigo 57).

Sem aprofundar nem detalhar essa etapa posterior à elaboração do projeto de Lei do Plano Diretor Participativo de Santa Rita, pois foge da delimitação do objeto deste estudo, as informações apresentadas já demonstram que os mecanismos de acompanhamento da implementação das ações do Plano Diretor e a inserção de representações dos segmentos sociais no processo não se concretizaram.

Portanto, o distanciamento entre o discurso e a prática, em relação à participação social na formulação da política urbana local, ficou demonstrado neste estudo sobre o processo de elaboração do Plano Diretor de Santa Rita, que não deu a devida consideração às representações dos segmentos sociais populares, nas suas diversas etapas. Além disso, as reflexões aqui apresentadas levam ao entendimento de que o Plano Diretor foi elaborado muito mais para cumprir os preceitos legais do que servir de instrumento norteador das ações públicas locais, visando a melhorar a qualidade de vida da população do município. Dessa maneira, apesar do dito “participativo”, mantém-se a forma tradicional de gestão das políticas públicas que termina por priorizar os interesses dos grupos dominantes em detrimentos dos segmentos sociais populares, com acesso precário a bens e serviços urbanos.