Toda infraestrutura aeroportuária encontra‐se subordinada à um conjunto de legislações e qualquer atividade aeroportuária está, num primeiro plano, subordinada às normas aeronáutica em vigor. No Brasil, tais normas aeronáuticas são reflexo quase integral (algumas não são adotadas, prerrogativa oferecida à todos os membros da Organização Internacional) das convenções internacionais recomendadas pela OACI (Organização de Aviação Civil Internacional) e uma das suas forças legais está baseada no denominado Código Brasileiro de Aeronáutica ‐ CBA, que é parte do âmbito das legislações federais e demais normas ou legislações específicas. O CBA, criado em 1986, é responsável pela regulação geral da atividade aeronáutica.
Serão aqui apresentados os órgãos de gestão e política, seus agentes e principais funções nas esferas nacional, estadual e municipal. Porém, antes de iniciarmos vale destacar o papel dos quatro principais agentes na promoção do setor aéreo no contexto de análise proposto por essa Dissertação, a Macrometrópole Paulista. São eles a SAC, ANAC, a INFRAERO e o DAESP que, atuando em diferentes dimensões e escalas são responsáveis pelo gerenciamento aeroviário, investimentos em infraestrutura, movimentação de aeronaves e modernização do setor. Também em âmbito federal, a partir do Decreto nº 6.780, de 18 de fevereiro de 2009, foi aprovada a Política Nacional de Aviação Civil ‐ PNAC, formulada pelo Conselho de Aviação Civil (CONAC) que:
[...] corresponde ao conjunto de diretrizes e estratégias que nortearão o planejamento das instituições responsáveis pelo desenvolvimento da aviação civil brasileira, estabelecendo objetivos e ações estratégicas para esse setor, e integra‐se ao contexto das políticas nacionais brasileiras. O principal propósito da PNAC é assegurar à sociedade brasileira o desenvolvimento de sistema de aviação civil amplo, seguro, eficiente, econômico, moderno, concorrencial, compatível com a sustentabilidade ambiental, integrado às demais modalidades de transporte e alicerçado na capacidade produtiva e de prestação de serviços nos âmbitos nacional, sul‐americano e mundial. [...]A PNAC tem como premissas os fundamentos, objetivos e princípios dispostos na Constituição e harmoniza‐se com as convenções e tratados internacionais ratificados pelo Brasil. (BRASIL, 2009)
No cenário internacional há duas organizações principais de aviação civil que têm a sua atuação coordenada com reguladores, administradores aeroportuários, controladores de tráfego aéreo e companhias aéreas em todo o mundo1:
Organização da Aviação Civil Internacional, também conhecida pela sigla em inglês ICAO (International Civil Aviation Organization), é uma agência especializada das Nações Unidas, criada em 1944, com 190 países membros e sede permanente em Montreal, no Canadá. Seus principais objetivos são:
o Desenvolver os princípios e técnicas de navegação aérea internacional;
o Organizar e promover o progresso dos transportes aéreos, de modo a favorecer a segurança, eficiência, economia e desenvolvimento dos serviços aéreos. A ICAO desenvolve um trabalho importante no campo da assistência técnica, procurando organizar e prover maior eficiência aos serviços de infraestrutura aeronáutica nos países em desenvolvimento. Essa assistência é prestada por meio de equipes de especialistas, enviadas aos diversos países para organizar e orientar a operação dos serviços técnicos indispensáveis à aviação civil, e de bolsas de estudo para cursos de especialização.
Associação Internacional de Transporte Aéreo, também conhecida pela sigla em inglês IATA (International Air Transport Association), é uma organização internacional fundada há 60 anos por um grupo de companhias aéreas, sediada em Montreal, no Canadá. Atualmente, a IATA representa 230 companhias aéreas que respondem por 93% do tráfego aéreo internacional regular. Segundo a própria IATA, sua missão é "Representar, Liderar e Servir" as companhias aéreas:
o Representar: melhorar o entendimento da indústria entre os tomadores de decisão e aumentar a conscientização sobre os
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benefícios que a aviação traz sobre a economia local e global. Luta pelos interesses das companhias aéreas em todo o mundo, desafiando regras e taxas não razoáveis.
o Liderar: ajudar as companhias aéreas simplificando processos e aumentando a conveniência para os passageiros.
o Servir: assegurar que pessoas e bens possam se deslocar ao redor do mundo facilmente, como se usassem uma única companhia aérea de um único país.
É de competência da ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil), uma autarquia federal independente2, a elaboração, revisão e responsabilidade de regular a aviação no Brasil sendo os desdobramentos e atividades políticas hoje coordenadas pela SAC – Secretaria de Aviação Civil, que possui nível de ministério e se subordina em termos funcionais diretamente à Presidência da República. Os princípios orientadores da Aviação, de acordo com a Resolução do Conselho de Aviação Civil – CONAC, de 06 de Junho de 2007, constituem as principais diretrizes:
Ordenar os investimentos na Infraestrutura Aeroportuária;
Estimular a construção, exploração e operação de aeródromos pela iniciativa privada;
Avaliar investimentos e situação operacional dos aeródromos antes de autorização de sua construção e/ou ampliação;
Considerar a existência de investimentos em execução de modais complementares e o equilíbrio de investimentos em áreas operacionais dos aeródromos;
Analisar a segurança operacional, conforto e bem‐estar dos usuários e ocupação ou preservação do entorno para investimentos em infraestrutura aeroportuária. Já em âmbito estadual, cada unidade federativa possui uma instituição ou um conjunto de instituições responsáveis pela gestão do inventário de Aeroportos concessionados 2 Lei de Criação da ANAC. LEI Nº 11.182, DE 27 DE SETEMBRO DE 2005.
pela União aos Estados ou por eles próprios criadas. Segundo a ANAC, o Plano é conceituado da seguinte forma:
O Plano Aeroviário Estadual (PAE) é o documento macrodiretor do planejamento integrado do transporte aéreo e da infraestrutura aeroportuária de interesse estadual, que tem por objetivo selecionar os aeródromos de interesse que estarão aptos a receber recursos financeiros de programas federais de investimento e definir as diretrizes de desenvolvimento para os aeroportos selecionados, nos horizontes de curto, médio e longo prazos, bem como quantificar os custos relativos das obras e serviços necessários ao desenvolvimento dos aeroportos. Ainda de acordo com a ANAC, o PAE define e orienta as diretrizes de implantação da infraestrutura aeronáutica nos estados, de modo a capacitá‐los a atender às demandas de aviação civil e adequá‐las ao desenvolvimento socioeconômico. Este planejamento é formulado para os horizontes de planejamento de cinco, dez e vinte anos, por meio da definição de um Sistema Estadual de Aeroportos e de uma Rede Estadual de Aeroportos. São seus objetivos:
definir a Rede Estadual de Aeroportos integrada e compatível com o desenvolvimento socioeconômico do estado;
definir as diretrizes de desenvolvimento da infraestrutura aeroportuária da Rede Estadual para os horizontes de planejamento;
quantificar os recursos financeiros necessários para a implementação da infraestrutura aeroportuária da Rede Estadual de Aeroportos;
estabelecer um programa de investimentos para a implementação das diretrizes de desenvolvimento do Plano Aeroviário Estadual.
As diretrizes gerais do Plano são fixadas pela ANAC, através da consolidação de diretrizes setoriais dos diversos elos do Sistema de Aviação Civil. Os critérios e as diretrizes específicas setoriais serão fixados pela Superintendência de Infraestrutura Técnica (SIE).
No Estado de São Paulo há o Plano Diretor Aeroviário do Estado, criado em 2007 pelo Governo do Estado através do Departamento Aeroviário subordinado à Secretaria de
Transportes, que teve como intuito possibilitar um melhor desenvolvimento da área aeroportuária do estado em todos os seus aspectos, priorizando as vocações de cada região e permitindo ao Governo se programar em relação a investimentos futuros, apresentando demandas e características de desenvolvimento de aeroportos locais
Em acordo com a Decisão no 179, de 07 de maio de 2008, a ANAC aprovou a sua revisão e tem como meta vigorar pelo período de 2008 a 2027.
O PAESP é um documento elaborado pelo DAESP a partir do mapeamento de todas as necessidades e características das regiões. Nesse sentido, o PAESP não é um plano definitivo, mas sim um “balizador de rotas e diretrizes” para o planejamento e desenvolvimento do setor. Contestavelmente, as entrevistas realizadas com os administradores dos aeroportos pesquisados mostraram que os administradores não possuem conhecimento do PAESP.
Notamos que o PAESP confere apenas como um documento, mas na prática não é operacionalizado pelos administradores dos aeroportos, o que demonstra a inadequação da teoria veiculada pelo DAESP com a prática exercida nos aeroportos. Nesse sentido, constatamos que o PAESP exige um esforço técnico na obtenção de dados, processos, ferramentas, conteúdo de pesquisas, pessoal especializado, recursos financeiros etc., para sua elaboração. Todavia, sua execução é operada apenas no plano teórico, o que pode ser observado pelo tempo em que se excedeu o último PAESP. (CAMILO PEREIRA, 2011, p.112‐113)
De acordo com o estudo "Aeroporto‐Cidade‐Metrópole. Políticas para uma Gestão Convergente" realizado pela Prefeitura de São Paulo em 2004, a discussão sobre o marco regulatório da aviação civil no Brasil, fez surgir novos atores que estavam adormecidos para o assunto, que são as municipalidades.
Os autores argumentam que "o ente federativo que recebe em seu território a atividade aeroportuária, tão importante para as cidades, é ao mesmo tempo tão intangível à autoridade destas. As prefeituras estão, aos poucos, se capacitando no tema e descobrindo que podem ser protagonistas, que têm responsabilidade nessa discussão e estão construindo opiniões."
Acredita‐se que esse possa ser um fator bastante importante nas discussões, por
exemplo, sobre o zoneamento urbano em áreas contíguas ao aeroporto, pois pressupõe uma maior participação e aproximação das administrações públicas locais com as políticas aeroportuárias.
Até a publicação do documento usado como referência (Estudo do Setor de Transporte Aéreo do Brasil, 2010)
para a descrição das estruturas de governo destinadas a gestão da Aviação Civil, a SAC (Secretaria de Aviação Civil) era tratada como uma entidade assessora do Ministério da Defesa, como pode‐se notar, no organograma a seguir (figura 20).
Desde 2011, a SAC assumiu nível de ministério, não mais reportando‐se ao Ministério da Defesa, mas diretamente a Presidência da República.
As das informações abaixo referem‐se ao Relatório Consolidado do "Estudo do Setor de Transporte Aéreo do Brasil" de autoria da McKinsey & Company, com apoio do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico), divulgado em janeiro de 2010, que buscava na ocasião refletir a estrutura organizacional responsável diretamente pela gestão da Aviação Civil brasileira, cujos atores terão suas funções abaixo descritas.
▪ Política nacional de exportação de material de emprego militar, bem como fomento às atividades de pesquisa e desenvolvimento, produção e exportação em áreas de interesse da defesa e controle da exportação de material bélico de natureza convencional; ▪ Constituição, organização, efetivos, adestramento e aprestamento das forças navais, terrestres e aéreas; ▪ Segurança da navegação aérea e do tráfego aquaviário e salvaguarda da vida humana no mar; ▪ Política aeronáutica nacional e atuação na política nacional de desenvolvimento das atividades aeroespaciais e ▪ Infraestrutura aeroespacial, aeronáutica e aeroportuária. CONAC – CONSELHO DE AVIAÇÃO CIVIL O CONAC é um órgão supraministerial de assessoramento ao Presidente da República na formulação da política de ordenação da aviação civil. É presidido pelo Ministro de Estado da Defesa e composto por Ministros de Estado Membros e convidados permanentes. Os Ministros de Estado Membros do CONAC são: Defesa; Relações Exteriores; Fazenda; Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Turismo; Chefe da Casa Civil da Presidência da República; Planejamento, Orçamento e Gestão; Justiça. Além disso, participam o Comandante da Aeronáutica e os seguintes convidados permanentes às reuniões do Conselho: Secretário de Aviação Civil do Ministério da Defesa; Diretor‐Presidente da ANAC; Presidente da Infraero; Diretor‐Geral do Departamento de Controle do Espaço Aéreo – DECEA; e Diretor‐Geral do Departamento de Polícia Federal.
Principais funções
t▪ Estabelecer diretrizes para a representação do Brasil em convenções, acordos, tratados e atos de transporte aéreo internacional com outros países ou organizações internacionais de aviação civil;
▪ Propor o modelo de concessão de infraestrutura aeroportuária, submetendo‐ o ao Presidente da República;
▪ Aprovar as diretrizes de suplementação de recursos para linhas aéreas e aeroportos de interesse estratégico, econômico ou turístico;
▪ Promoveracoordenaçãoentreasatividadesdeproteçãodevooeasatividades de regulação aérea; ▪ Aprovar o plano geral de outorgas de linhas aéreas e ▪ Estabelecer as diretrizes para a aplicabilidade do instituto da concessão ou permissão na exploração comercial de linhas aéreas. ANAC – AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL
A ANAC é uma entidade civil, vinculada a Presidência da Republica. É uma autarquia especial, com independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes. É responsável pela regulação técnica e econômica do setor, exceto atividades de controle de tráfego aéreo. Trata‐se de uma agência recente, tendo sido criada em 2005. Principais funções: t▪ Regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária; ▪ Preservar o equilíbrio econômico‐financeiro dos agentes públicos e privados do sistema de aviação civil e zelar pelo interesse dos usuários; ▪ Observar e implementar orientações, diretrizes e politicas estabelecidas pelo Conselho de Aviação Civil (CONAC) no que se refere à representação do Brasil em convenções, acordos, tratados e atos de transporte aéreo internacional com outros países ou organizações internacionais de aviação civil, ao estabelecimento do modelo de concessão de infraestrutura aeroportuária, a ser submetido ao Presidente da República, à outorga de serviços aéreos, à suplementação de recursos para aeroportos de interesse estratégico, econômico ou turístico e à aplicabilidade do instituto da concessão ou da permissão na exploração comercial de serviços aéreos.
INFRAERO
A Infraero é uma empresa pública de direito privado com patrimônio próprio e autonomia administrativa e financeira. Vinculada ao Ministério da Defesa, a empresa é responsável pela operação de 67 aeroportos, 33 terminais de logística de carga no
País, 81 unidades de apoio à navegação aérea, 72 estações de comunicação, 68 estações meteorológicas de superfície, 13 centros de controle de aproximação e 22 torres de controle. Criada em 1972, faturou cerca de R$ 2,5 bilhões em 2008. Principais funções ▪ Implantar, administrar, operar e explorar industrial e comercialmente a infraestrutura aeroportuária e de apoio à navegação aérea t▪ Responsável pelas unidades da infraestrutura aeroportuária, dos órgãos de apoio à navegação aérea e outros sob sua jurisdição; ▪ Captar recursos para investimentos na infraestrutura aeroportuária e de apoio à navegação aérea; ▪ Preparar o orçamento de suas atividades e submetê‐los à aprovação do Conselho de Administração da Infraero e do Ministério da Defesa (MD); ▪ Contratar estudos, planos, projetos, obras e serviços de interesse do MD e do Comando da Aeronáutica; ▪ Estabelecer contratos e convênios com órgãos da Administração Direta e Indireta para a prestação de serviços técnicos especializados ▪ Promover e coordenar, junto aos órgãos competentes, as medidas adequadas para a instalação dos serviços de segurança, polícia, alfândega e saúde nos aeroportos; ▪ Propor desapropriação e transferir o domínio e a posse dos bens desapropriados às suas subsidiárias; ▪ Promover a execução de outras atividades relacionadas com a sua finalidade: consultoria nas áreas de atuação e na construção de aeroportos, e outras atividades correlatas atribuídas pelo MD. FORÇA AÉREA BRASILEIRA – COMANDO DA AERONÁUTICA (COMAER) A Força Aérea Brasileira é um órgão integrante do Ministério da Defesa, subordinado diretamente ao Ministro. Instituição nacional permanente e regular, organizada com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, destina‐se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer desses, da lei e da ordem. Compreende suas organizações