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A década de 1970 é bastante rica como referência de diferentes experiências que anunciam uma crescente mobilização e organização da sociedade civil, expressas, por exemplo, em um crescimento exponencial das associações comunitárias, nos novos movimentos sociais urbanos, os quais trazem para o presente a luta por novos direitos, pela superação da alienação e das desigualdades, através de uma ação coletiva que cria novos valores para a sociedade (SCHERER - WARREN, 1987).

Nesse período, surge o novo sindicalismo, é criado, conforme já foi discutido, o Partido dos Trabalhadores, e lideranças de esquerda são eleitas, completando um conjunto de forças que lutam pela democratização do país. Emergem, nesse cenário, iniciativas voltadas para a implementação da participação popular nas gestões públicas, como contraponto ao autoritarismo do regime militar.

Para Lamounier (1994), essa mudança no conteúdo das ideologias nos ajuda a compreender o porquê da esquerda ter se tornado eleitoralmente poderosa, no Brasil, somente nos anos 1980, e, paradoxalmente, após o colapso do socialismo real e do final da Guerra Fria. É evidente que o agravamento das tensões sociais, o crescimento do “novo sindicalismo”, a figura de Lula; a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor de Mello e a acentuada presença do tema ético na agenda pública, entre outros, também contribuíram para a expansão eleitoral do PT, durante as décadas de 1980 e 1990.

Para Pont (2013), a grande inovação que o PT trouxe para a cena política foi:

[...] avançar nessa questão que se desdobrava na política, mas que não era reconhecida como tal, as questões de gênero, as questões de orientação sexual, as questões de apoio às populações originárias que sempre foram submetidas e subjugadas. Então, essas coisas o partido, o Partido dos Trabalhadores. Trouxe, também, para a cena política trouxe, também, para a cena política os holofotes [...] do que sobrou do regime militar [...] isso tudo é um aporte que a gente se orgulha de ter ajudado a construir (Entrevista realizada pela autora em 16.05.2013).

Cabe ainda destacar que a sociedade brasileira vivenciou, a partir do final dos anos 1970, um processo de redemocratização, que inseriu na agenda política nacional a questão da cidadania. Em nenhum período da história brasileira, a cidadania esteve tão presente e valorizada no discurso político, assim como nas metas anunciadas, seja por atores sociais

diversos ou por organizações partidárias representativas de um amplo espectro político- ideológico existentes no país.

José Murilo de Carvalho (2011) argumenta que o complexo processo de reconstrução das instituições democráticas no país converteu o tema dos direitos da cidadania no foco das expectativas geradas pela reforma das instituições que, em 1988, culminaram com a promulgação da Constituição de 1988.

Para Elisa Reis (1998), durante o processo de reconstrução da democracia, houve um deslocamento gradual da discussão da temática da democratização para a da consolidação da cidadania. A autora afirma que o renascimento do conceito está relacionado ao fato de a cidadania se constituir numa espécie de princípio de articulação das demandas por emancipação e por inclusão social que emergem no contexto de conflito e interesses divergentes que caracteriza as sociedades complexas, desiguais e diferenciadas como a sociedade brasileira.

Uma das marcas desse esforço de construção da democracia no Brasil é a centralidade que assumiu a palavra cidadania: todos atores sociais – políticos, jornalistas, intelectuais, líderes sindicais, dirigentes de associações, lideranças comunitárias, movimentos sociais e populares, simples cidadãos - a adotaram em seus discursos. O termo cidadania, literalmente, caiu no gosto popular, muitas vezes ele substituiu o “próprio povo na retórica política” (CARVALHO; 2011; p. 7).

Tentando avaliar este momento da história política brasileira e compreender as novas tendências e expectativas que começavam a emergir e consolidar-se na sociedade brasileira, Carvalho (2011, p. 7-8), faz a seguinte análise:

Havia ingenuidade no entusiasmo. Havia a crença de que a democratização das instituições traria rapidamente a felicidade nacional. Pensava-se que o fato de termos reconquistado o direito de eleger nossos prefeitos, governadores e presidente da República seria a garantia de liberdade, de participação, de segurança, de desenvolvimento, de emprego, de justiça social. De liberdade, ele foi. A manifestação do pensamento é livre, a ação política e sindical é livre. De participação também. O direito do voto nunca foi tão difundido. Mas as coisas não caminharam tão bem em outras áreas. Pelo contrário. [...] passado o fim da ditadura, problemas centrais de nossa sociedade, como a violência urbana, o desemprego, o analfabetismo, a má qualidade da educação, a oferta inadequada dos serviços de saúde e saneamento, e as grandes desigualdades sociais e econômicas ou continuam sem solução, ou se agravam, ou quando melhoram, é em ritmo lento. Em consequência, os próprios mecanismos e agentes do sistema democrático, como as eleições, os partidos, o Congresso, os políticos, se desgastam e perdem a confiança dos cidadãos.

Por outro lado, quando se recorre a diferentes expressões da cultura popular, como, por exemplo, à música popular, pode-se perceber a veracidade da afirmação de Carvalho, quando este salienta que: “as coisas não caminharam tão bem...” Pode-se perceber através da letra do samba enredo da Escola Caprichosos de Pilares, de 1987, essa insatisfação da população com os rumos do novo governo, na medida em que, muitas das promessas feitas não se concretizaram e que representantes do antigo regime participavam do novo governo. O que se afirma, pode ser observado na mensagem da letra do samba enredo:

Eu prometo (ajoelhou, tem que rezar).

Composição: Evandro Boia, Naldo do Cavaco e Toninho 70. Estou cansado de ser enganado

Papo furado e demagogia Não vão encher (o quê) A minha barriga vazia Espero da constituinte Em minha mesa muito pão Uma poupança cheia de cruzados E um carnaval com muita paz no coração Vou deitar, rolar

Pular feliz (bis) Essa é a vida Que eu sempre quis Vamos, meu povo Democracia é participar Vote, canta, grite É tempo de mudar

Quem vive de promessa é Santo E eu não sou Santo, meu senhor Seu deputado, eu votei

Agora posso exigir Quero ver você cumprir Seu lero-lero, blá, blá, blá Conversa mole isso aí É papo pra boi dormir Ajoelhou tem que rezar

Não quero mais viver de ilusão (de ilusão) (bis) Você prometeu

Agora vai ter que pagar Não vai me deixar na mão

Cabe ressaltar, que não existe nenhum indício de que essa insatisfação, apatia e descrença do cidadão nas instituições democráticas tenham gerado saudosismo em relação ao governo militar e nem evidência de uma preferência por governos antidemocráticos. A falta de

credibilidade nos representantes da sociedade política não se estende, necessariamente, ao regime democrático. Ao contrário, percebe-se na sociedade brasileira, nesse período, um desejo de mudança e uma maior mobilização e participação popular. Talvez se possa afirmar que o que a sociedade quer seja, muito mais, um aprofundamento da democracia.

A dinâmica política da primeira metade da década de 1980 deu margem a análises bastante otimistas em relação às mudanças em curso e de suas implicações para o aprofundamento e ampliação do universo de direitos e de seus beneficiários. Para muitos, os ares da redemocratização e a efervescência política que a acompanhou apresentaram-se como provas da subversão quase que definitiva da timidez e superficialidade da cidadania entre nós. Nesse sentido, o clima de efervescência da mobilização popular, logo após o início da Nova República, levou Eunice Durham avaliar que a “transformação de necessidades e carências em direitos, que se operara dentro dos movimentos sociais, pode ser vista como um amplo processo de revisão e redefinição da cidadania” (DURHAM, 1984, p. 29). Entretanto, ainda assim, não se dissiparam as desconfianças quanto à autenticidade e alcance das transformações em curso, contrastando-se a sociedade brasileira à norte-americana, supostamente marcada por uma correspondência entre os preceitos legais da Constituição e a dinâmica social concreta.

A autora afirmava que a onda de mobilização dos anos 1980 seria uma experiência totalmente nova no Brasil, “um processo de construção coletiva de uma nova cidadania” uma vez que “não temos uma tradição democrática desse tipo, nem uma tradição de gestão coletiva na vida política” (DURHAM, 1984, p. 29).

Um dos aspectos que expressa essa valorização do tema da cidadania é a revitalização do papel do poder local promovido pelas tendências descentralizadoras da Constituição Federal de 1988. O conceito de poder local é mais abrangente que o de governo local. No Brasil, vários estudos ressaltaram como ele penetra o interior do governo local e interfere nas políticas públicas locais, incluindo o poder econômico, político e social das famílias, assim como o poder carismático de líderes locais e regionais (DANIEL, 1994; GOHN, 2011).

Na década de 1990, o poder local passa a ser visto, de um lado, como sede político- administrativa do governo municipal, mais especificamente de suas sedes urbanas – as cidades (BARBOSA, 2000, p. 56), e de outro lado, pelas novas formas de participação e organização popular, como dinamizador das mudanças sociais. O poder local foi redefinido como sinônimo de força social organizada, como forma de participação da população na direção do

que tem sido denominado de ‘empowerment’ ou ‘empoderamento’ da comunidade (GOHN, 2011).

A Constituição Federal, de 1988 consolidou novos mecanismos de participação popular, como os Conselhos Gestores de Políticas Públicas, em diversas áreas como Saúde, Educação, Assistência Social, Criança e Adolescente. Estes Conselhos devem ser compostos por igual número de representantes do Governo e da Sociedade Civil, e devem orientar as decisões sobre as políticas públicas, uma vez que são deliberativos e não meramente consultivos.

A Constituição de 1988 forneceu ainda capacidades financeiras e legais que permitiram aos municípios a administração de questões locais. Estas novas capacidades serão importantes para o desenvolvimento da experiência do Orçamento Participativo, que se tornará a mais inovadora forma de co-gestão e de controle social sobre o orçamento já realizado no Brasil (TEIXEIRA, 2003, p. 191).

É preciso assinalar que estes avanços não significam necessariamente uma ampla democratização da gestão pública de forma imediata ou linear. As experiências exitosas sob este ponto de vista são resultado de um conjunto de fatores, entre os quais se destacam as tradições associativas do município e a vontade política de governantes comprometidos com a socialização do poder.

O retorno do processo eleitoral em todas as localidades brasileiras viabilizou o acesso de representantes do campo democrático ao poder executivo e tornou possível reverter o significado da então usual apropriação privada que sempre caracterizou os ‘chefes mandatários’ das administrações municipais. O ato de tornar públicas as informações relativas aos negócios do Estado pode ser implementado, assim como experiências inovadoras envolvendo a participação da população.

Contudo, todo este processo no cenário da participação não tem sido gerado espontaneamente e nem de forma harmoniosa. Dois fatores devem ser destacados: 1) Já havia uma herança anterior acumulada de experiências de participação advindas do campo democrático, em particular aquelas desenvolvidas pelos movimentos sociais e pelas organizações de assessoria. Foram estas experiências que forneceram patamares referenciais e alimentaram as novas práticas. 2) Foi necessário ter vontade política para que um novo espaço público, de caráter não estatal, se implantasse. Esse espaço surgiu como um agente de mudança, e para tanto foi preciso construir regras de institucionalidade bem claras para que os mecanismos de participação, de caráter democrático viessem operar (GOHN, 2011, p. 66).

É preciso reconhecer que a política dentro dos municípios, muitas vezes, possui uma lógica própria, que não pode ser compreendida, como uma mera reposição das dinâmicas políticas estadual e nacional. Isto vale tanto para o comportamento dos partidos políticos, como para o comportamento da população em relação a estes.

Conforme destaca Durham (1984), as diferentes esferas da administração pública são identificadas pela população numa relação de proximidade/distância: a prefeitura está mais próxima sendo uma realidade palpável e sujeita à influência, enquanto as outras esferas estão distanciadas, podendo ser incluídas em categorias genéricas como o “governo”.

A conquista do poder dos partidos de esquerda, em governos municipais, criou em várias partes do mundo uma situação favorável ao surgimento de novas propostas, ainda que contando com limitações da política nacional. Em geral, esses limites estão na restrição das possibilidades de intervenção do espaço urbano, devido à existência de políticas nacionais no campo econômico e social, que estão em discordância com a linha traçada e sobre as quais o(s) partido(s) ocupante(s) do poder municipal tem pouca ou nenhuma influência (GONZÁLES, 1998).

Os municípios também são vistos como uma alternativa para ampliação das práticas democráticas. A maior proximidade com os cidadãos permite a adoção de mecanismos de consulta e participação direta nas decisões políticas, inviáveis ou de difícil utilização nas demais esferas de governo.

Finalizando-se esta discussão, pode-se acrescentar que os ganhos eleitorais do PT tem sido surpreendentes. Ao final da década de 1980, o partido coligado com outras forças de esquerda ganhou as eleições municipais em importantes cidades brasileiras, tais como: São Paulo, Santos, Diadema, Santo André, Campinas, Vitória, Belo Horizonte, Porto Alegre e Goiana. Em todas elas introduziu inovações institucionais que encorajaram a participação popular no governo municipal.

A experiência democrática de Porto Alegre é apontada como uma das mais bem sucedidas, conhecidas e reconhecidas no todo mundo, aclamada por ter possibilitado uma gestão eficaz e extremamente democrática, dos recursos urbanos.

Em Porto Alegre, com a vitória da Administração Popular nas eleições de 1988, a partir da gestão de Olívio Dutra (1989-1992), o Orçamento Participativo passou a ser praticado como um instrumento de inovação democrática. Entre as propostas de ampliação da

participação realizadas em administrações do PT (BITTAR, 1992), esta é provavelmente a mais duradoura.

Dentre das diversas formas de planejamento participativo intentado por governos municipais liderados por partidos de esquerda, em especial o PT, a sistemática de discussão de prioridades de investimento, denominada de Orçamento Participativo, provavelmente foi a que se tornou mais conhecida. A experiência de Porto Alegre, embora não seja a única, é a que teve um maior período de continuidade.

No capítulo que aqui se encerra, como dito anteriormente, realizou-se uma retrospectiva histórica da conjuntura político e social que antecedeu a vitória da Administração Popular, ao governo de Porto Alegre. Enfatizou-se a formação social e política do Estado e da sociedade brasileira e examinaram-se as principais características de nossas instituições políticas, destacando-se que, entre as décadas de 1950 a 1980, o Brasil passou por profundas transformações sociais, políticas e econômicas que foram o cenário para novas experiências políticas.

No próximo capítulo, se buscará conhecer a experiência política-administrativa da Administração Popular em Porto Alegre, nos seus quatro governos (1989 – 2004).

5 A EXPERIÊNCIA DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA DE PORTO ALEGRE, DURANTE OS GOVERNOS DA ADMINISTRAÇÃO POPULAR (1989-2004)

O povo assiste o jogo ou joga o jogo? Numa democracia, se verdadeira, o lugar do povo não é no campo de jogo? A democracia é exercida apenas no dia em que o voto é depositado na urna, a cada quatro, cinco ou seis anos, ou é exercida todos os dias de cada ano? Uma das experiências latino-americanas de democracia está em andamento na cidade brasileira de Porto Alegre. Ali, os vizinhos discutem e decidem o destino das verbas municipais disponíveis para cada bairro, e aprovam, corrigem ou desaprovam os projetos do governo local. Os técnicos e os políticos propõem, mas são os vizinhos que dispõem (Eduardo Galeano, 1999, p.319).

Neste capítulo, buscar-se-á conhecer a experiência de Democracia Participativa da Administração Popular em Porto Alegre, nos seus quatro governos (1989 – 2004). Uma experiência única, se considerarmos as particularidades da política brasileira. A partir de 1989, e por quatro administrações consecutivas até 2004, a coligação liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) governou o município, introduzindo inovações como o Orçamento Participativo, apoiando a realização do Fórum Social Mundial e se tornando um dos focos do debate sobre as possibilidades da esquerda nas transformações em escala local.

Ao contrário de outras grandes metrópoles brasileiras, onde partidos de esquerda raramente conseguem ficar no poder mais de quatro anos (o período de mandato entre uma eleição e outra), o longo tempo em que o PT se manteve no poder local evidenciou uma forma de se entender a cidade e o espaço urbano sendo posta em prática. Numa perspectiva mais genérica, existiu a prática de um partido de esquerda na gestão de uma cidade capitalista.

Antes de prosseguir, se faz necessário alguns esclarecimentos. O primeiro diz respeito, ao que se entende por poder local. No âmbito deste trabalho, poder local está limitado ao território do município, sendo a principal expressão deste poder o governo municipal, especialmente, o poder Executivo. O segundo esclarecimento diz respeito à questão dos limites do poder local. Evidentemente, existem limites jurídicos, de distribuição de competências entre os poderes Municipal, Estadual e Federal, além de competências diferentes entre o Legislativo, Executivo e Judiciário.

Como já foi citado no capítulo anterior, o conceito de poder local é mais amplo que o de governo local. No Brasil, diversos estudos destacaram como esse poder se introduz no interior

do governo local e interfere nas políticas públicas locais, incluindo o poder econômico, político e social das famílias, assim como o poder carismático de líderes locais e regionais. (DANIEL, 1994; GOHN, 2011).

Nos anos 1990, o poder local passa a ser percebido, de um lado, como sede político- administrativa do governo municipal, mais, especificamente, de suas sedes urbanas – as cidades (BARBOSA, 2000, p. 56) e, de outro lado, pelas novas formas de participação e organização popular, dinamizadoras das mudanças sociais. O poder local, assim foi redefinido como sinônimo de força social organizada, como forma de participação da população na direção do que tem sido denominado de ‘empowerment’ ou ‘empoderamento’ da comunidade. (GOHN, 2011).

Um terceiro esclarecimento é sobre o emprego da expressão esquerda. Desde que a coalizão liderada pelo PT venceu as eleições nacionais, em 2002, e Luis Inácio Lula da Silva se tornou Presidente do Brasil, muitos teóricos tem questionado se o PT, realmente, continuaria sendo um partido de esquerda. Esta discussão não será realizada, nesta tese, por entender-se que, na prática, a Administração Popular em Porto Alegre foi um governo de esquerda. Bresser-Pereira define como esquerda: “[...] a esquerda se caracteriza por atribuir ao Estado papel ativo na redução da injustiça social ou da desigualdade” (2006, p. 26-27).

A verdade é que ao longo dos governos da Administração Popular, em Porto Alegre (1989-2004) aconteceu uma profunda mudança no panorama político da cidade. Até 1988, com a vitória de Olívio Dutra, que foi eleito com 247.517 votos (31,81%) e uma bancada de 9 vereadores (a Câmara de Vereadores de Porto Alegre é composta por 33 vereadores). Essa foi a última eleição em turno único, em uma disputa acirrada, o PT, que até então era considerado um partido importante, porém secundário frente a outras forças políticas existentes na capital acabou por vencer o pleito. A sua influência estava concentrada nos setores petistas tradicionais, como o movimento sindical, trabalhadores organizados, funcionários públicos, setores da intelectualidade e da classe média.

Nesse quadro, a eleição da chapa Olívio Dutra (prefeito), Tarso Genro (vice-prefeito), deveu-se, em boa medida, a uma conjunção de fatores favoráveis, dentre os quais vale a pena ressaltar: a qualidade e o bom desempenho dos candidatos, a conjuntura nacional e o desgaste do, então, governo de Alceu Collares, do Partido Democrático Trabalhista (PDT), considerado na época a maior força política local.

À medida que os governos do PT foram avaliados com um bom desempenho e conseguiram estabelecer diálogo com diversos interlocutores, compondo, assim, uma ampla gama de relacionamentos, o cenário político da cidade foi sendo modificado. As pesquisas na época indicavam que o partido, além de manter sua inserção entre os setores petistas tradicionais, seu governo tornou-se amplamente majoritário nas camadas populares das vilas e bairros da periferia da cidade, antigo reduto do PDT, nas camadas média e média alta, onde o Partido da Mobilização Democrática Brasileira (PMDB) e o Partido Progressista Brasileiro (PPB) eram hegemônicos, e era respeitado e apoiado por expressivas parcelas do empresariado local.

José Eduardo Utzig (1996, p.210) acredita que: “não há exagero em dizer que o PT está liderando, com base numa ação de governo, a formação de um novo bloco social e político em