A autonomia do Executivo se manifesta principalmente no campo da política externa, particularmente no que se refere à política de defesa. Os Pais Fundadores acreditavam que questões em que está em jogo a sobrevivência do Estado demandam ações rápidas e decisivas. Nesse sentido, em 1812, Thomas Jefferson afirmou: “Eu tenho sérias dúvidas quanto a se, em caso de guerra, o Congresso conseguiria fazer a sua parte. Temo que seja impossível que um órgão composto por 100 advogados determine as medidas necessárias em uma Guerra” (JEFFERSON, 2009, p. 226, tradução da autora).xix O Presidente, que reúne características como “unidade, segredo e prontidão” (PIKA; MALTESE, 2010), tem competência e autoridade para dar a palavra final no âmbito do Executivo, independentemente de eventuais desavenças entre os seus assessores e membros do gabinete. Já o Congresso, cujo processo decisório é descentralizado e cuja decisão requer a formação de coalizões majoritárias, não estaria preparado para deliberar sobre questões militares (BLECHMAN, 1990). Alguns autores salientam o caráter paroquial do Legislativo e consideram que a participação de 535 legisladores que agem em defesa dos interesses dos seus distritos eleitorais na elaboração da política de defesa geraria
incoerência e instabilidade na condução desta política (v., p. ex., BLECHMAN, 1990; PIKA; MALTESE, 2010).14
Alguns elementos tornam o Legislativo menos propenso a se envolver diretamente na elaboração da política de defesa. Segundo Lindsay (1992-93, p. 612, grifo do autor, tradução da autora):
Considerações eleitorais reforçam a propensão de deferência ao presidente. Os membros [do Congresso] querem evitar tomar posições que os deixem vulneráveis à atribuição de culpa e, portanto, à punição nas urnas. Como a boa parte do público acredita na necessidade de se ter uma liderança presidencial forte, muitos membros acham a “estratégia de evitar a culpa” atraente.xx
Para o autor, o passo acelerado das mudanças sociais e tecnológicas vai de encontro à lenta capacidade de ação do Legislativo e à questionável viabilidade e eficácia das soluções que os congressistas possam propor a determinados problemas. Além disso, o fato de que o debate no Congresso é público cria a possibilidade de que a eventual recusa de pedidos do presidente comprometa as relações dos Estados Unidos com outros países, na medida em que enfraqueceria a postura do Presidente em negociações internacionais. Com efeito, a valorização da liderança presidencial em questões de politica de defesa pela população estadunidense desencoraja confrontações públicas com o chefe do Executivo. Por isso:
Se o Presidente está determinado a usar a força militar, o Congresso achará difícil pará-lo. Se a operação militar é bem sucedida, como a Desert Storm, haverá poucas reclamações do público sobre o abuso do poder executivo. Porém, se o conflito militar tiver resultados ruins, como ocorreu no Vietnam ou no Líbano, haverá protestos sobre o abuso do poder presidencial (JORDAN;
TAYLOR Jr.; KORB, 2009[1981], p. 75-76, tradução da autora).xxi
Entretanto, Lindsay (1992-93) afirma que a atuação congressual em questões de política externa é frequentemente subestimada. Em geral, não são considerados alguns dos mecanismos pelos quais o Legislativo influencia as políticas, particularmente de maneira indireta. Dois mecanismos se destacam: a antecipação, ou seja, o Presidente deve prever a posição do Congresso em questões de política de defesa a fim de evitar derrotas públicas e manter a sua credibilidade no cenário internacional; e a capacidade dos congressistas de alterar não políticas
14 Por outro lado, Pika e Maltese (2010) chamam atenção para os riscos envolvidos na dependência exclusiva do
Executivo no âmbito da política de defesa. Cada presidente possui um estilo de operar e uma personalidade, o que pode gerar incerteza e falta de coesão na política, bem como exacerbar as tensões entre o Executivo e o Legislativo. Tais problemas podem ser mitigados mediante o estabelecimento de instituições que dotem de continuidade a política de segurança nacional e pela elaboração de processos e estruturas que confiram coerência a esta política. Nessa perspectiva, que é minoritária na área, é fundamental a participação do Legislativo na elaboração de um marco institucional que conforme as decisões em questões de defesa.
específicas, mas o processo que estrutura a formulação de políticas de modo a promover o cumprimento dos interesses do Legislativo pelo Executivo ou facilitar a solução dos problemas dos grupos afetados. O autor ressalta os custos associados à condução de monitoramento das atividades agências governamentais e afirma que os legisladores têm incentivos para transferir tal incumbência para outros atores. Entretanto, Lindsay (p. 617) afirma que:
A decisão de delegar autoridade ao executivo não implica, necessariamente, que o Congresso tenha abdicado dos seus poderes. O Congresso pode ter criado um processo de tomada de decisão que incorpore os pontos de vista congressuais ou que dê ao Congresso oportunidades de influenciar o desenvolvimento ou a implementação de uma política. (…) uma redução em indicadores tradicionais de monitoramento (por exemplo, audiências, relatórios) não significa que o Congresso abandonou o monitoramento; o Congresso pode ter arquitetado procedimentos que diminuam a necessidade de policiamento ostensivo.”xxii
Stevenson (2007) afirma que a influência do Congresso no campo da política de defesa se deve muito menos à sua competência para declarar guerra do que pela elaboração de leis que estabelecem os objetivos do conflito e pela sua capacidade de pôr fim a conflitos. Por exemplo: em dezembro de 1969, o Legislativo aprovou uma emenda proibindo a disposição de tropas terrestres estadunidenses no Laos ou na Tailândia. Na década de 1980, foram aprovadas diversas medidas legislativas com o intuito de bloquear apoio aos Contras, na Nicarágua. Em 1986, o Congresso aprovou uma lei que proibia militares estadunidenses de operar na Nicarágua. Do mesmo modo, a liberação de recursos para manter o pessoal e as operações militares é fundamental. Em 15 de agosto de 1973, o Legislativo, preocupado com a continuação de operações aéreas em Camboja, cortou os fundos destinados às operações militares no Sudeste Asiático, que cessaram imediatamente.
Em suma, embora o Executivo tenha proeminência no âmbito da política externa, o Congresso tem, historicamente, influenciado a formulação e condução de políticas neste campo. Os mecanismos pelos quais o Legislativo exerce a sua influência devem ser considerados quando da análise dos processos decisórios no campo da política de defesa.