2.1 Balanço da experiência anterior
Nos primeiros meses da gestão do novo governo e da política econômica levada adiante pelo ministro Grinspun ficaram uma série de lições, as quais foram essenciais para entender o desenvolvimento das futuras políticas. Em primeiro lugar, do ponto de vista político ficava demonstrada a alta complexidade de interesses em jogo, em parte devido às grandes mudanças produzidas no período militar, tornava mais difícil a consolidação da democracia do que se pensava. Em segundo lugar, relacionado com temas de ordem econômica, começava-se a tomar consciência que estes problemas eram mais graves do que o suposto. Um dos emergentes da difícil situação econômica era a crise fiscal que enfrentava o Estado, sem precedentes na história argentina, e as enormes dificuldades, tanto internas como externas, para financiá-la. Relacionado com o anterior, o fracasso da política gradualista de Grinspun demonstrou que era necessário tomar medidas econômicas diferentes para enfrentar a situação caracterizada por uma inflação fenomenal, a qual requeria a elaboração de um programa econômico centrado na estabilização, e que deixasse a estratégia de crescimento para uma segunda fase (Acuña, M. 1995).
A nomeação de Juan Vital Sourrouille65, um economista formado em Harvard com excelentes credenciais acadêmicas e considerável experiência profissional, produziu uma mudança na política econômica do governo. Quando aconteceu sua nomeação para o Ministério da Fazenda o presidente começou a dar sinais de que estava abandonando as políticas de demanda por políticas de oferta e que rumava em direção a um novo programa com objetivo de enfrentar os dilemas econômicos. A troca de ministro também implicou a mudança de medidas de tipo gradualista por medidas mais drásticas para enfrentar o
65 Juan Vital Sourrouille: Contador público nacional, egresso da Universidade de Buenos Aires. Como
funcionário público ocupou um posto de assessor do Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) de 1962 a 1967; entre 1969 a 1970 foi diretor do Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Na administração central exerceu o cargo de subsecretário de trabalho em 1970-1971. Realizou trabalhos de consultoria em diversos organismos internacionais como a CEPAL, a Organização Internacional do Trabalho e o Banco Mundial. Na área acadêmica foi membro do conselho acadêmico do Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), assim como da comissão diretora do Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES) e do conselho acadêmico do Programa de Buenos Aires da Faculdade Latino Americana de Ciências Sociais (FLACSO). Ministrou cursos na pós-graduação do IDES e foi investigador visitante da Universidade de Harvard. Durante o governo de Raúl Alfonsín foi secretário de planejamento entre 1983-85; foi nomeado ministro da economia em 19 de fevereiro de 1985, após a renúncia de Bernardo Grinspun, cargo que exerceu até 1989.
problema econômico mais urgente: o controle da inflação. O discurso do ministro Grinspun vinculada à reativação econômica via estímulo da demanda foi substituída por um diagnóstico que punha o acento, por um lado, na inflação inercial e nas políticas de estabilização heterodoxas; e pelo outro lado, em um modelo de crescimento mediante exportações. A mudança de equipe econômica implicou importantes modificações na análise da economia66, o objetivo do novo ministro era “recuperar a capacidade de crescimento e combater a inflação”.
O governo havia se comprometido a criar o marco de uma nova cultura política baseada na tolerância e no direito; a nova equipe econômica, em sintonia com a anterior, estava empenhada no desenvolvimento de uma nova cultura econômica, que retomasse os temas do crescimento e da modernização. Em seu primeiro discurso ao país – 28 de fevereiro de 1985 – Sourrouille reconhecia que o panorama econômico enfrentado pelas novas autoridades econômicas apresentava sinais preocupantes. A alta dos preços continuava, com o conseguinte impacto sobre o poder de compra do salário. Os preços internacionais dos produtos de exportação da Argentina caíram nos últimos meses do ano 1984. O aumento da inflação e os problemas surgidos para se atingir o equilíbrio das contas externas combinavam com o decréscimo da atividade econômica. Para o novo ministro eram latentes os problemas que acompanhavam o país nos últimos anos: “a disputa distributiva, a dívida externa e a queda dos níveis de investimento”. A nova equipe econômica tinha como objetivo pôr em andamento a Argentina, para tirá-la de seu maior período de estancamento em sua história contemporânea, mediante novos investimento, novos empregos, novas oportunidades de bem estar. Para isto, afirmava o ministro: “[...] a estratégia global de crescimento econômico delineada pelo governo no princípio do ano apóia-se na exportação e em investimentos privados. O acento sobre as exportações como caminho de crescimento é a conseqüência inevitável das sérias restrições externas que enfrenta a economia argentina devido à dívida. Para pagar os juros da dívida externa e, ao
66 No começo de sua gestão o Dr. Sourrouille declarava o fim da estratégia centrada no gasto público e no
estímulo da demanda: “a reanimação da atividade econômica por meio da expansão do gasto público e da moeda auto destrui-se porque somente pode produzir uma aceleração do aumento dos preços [...] Sobre a opinião pública lançam-se com freqüência propostas e programas de reativação econômica que prometem maiores níveis de produção, emprego e salários. Poucas destas propostas e programas avançam além da formulação de metas que são compartilhadas por todos. Sua debilidade radica, no entanto, não somente na vaguedade dos enunciados. Seu principal defeito é que omitem toda referência ao problema que aflige os argentinos: a inflação” (Sourrouille, 1986: 17, ênfase nossa).
mesmo tempo, expandir as importações associadas ao crescimento da economia, é indispensável o aumento das exportações [...] Paralelamente, o país deve recuperar seu nível de investimento que é a garantia última de um processo genuíno de crescimento sustentado. É preciso levar em conta que na atual situação inflacionária não se pode dispor de procedimentos utilizados no passado para reativar a economia. O mercado interno terá que se expandir a partir do impulso sobre a demanda gerada pelo incremento das exportações e com investimento privado. Se estas não crescem, aquele se paralisará com a inflação e com o estancamento” (Sourrouille, 1986: 16). Apesar da política antiinflacionária não ser o único objetivo do governo, a estabilização era a condição para um objetivo mais ambicioso, “sair do estancamento e recuperar a capacidade de crescimento”. Mas para que a empreitada do crescimento fosse possível era necessário, primeiro, combater a inflação, para Sourrouille: “A inflação é o principal problema capaz de pôr fim as nossas esperanças”; é por isso que se impunha como principal medida de política econômica um
programa de ajuste antiinflacionário. O governo também se comprometia com a
diminuição do déficit fiscal mediante um efetivo controle do gasto público67.
A tentativa de estabilização no final de 1984 não só mostrou-se com um elevado custo em termos de queda do produto, e consequentemente intensificação do conflito sócio- econômico, mas também ineficaz. O crescente descontrole da economia levou o governo a colocar a necessidade de estabilizar a economia mediante um programa de choque. Entre fevereiro e junho de 1985 os embates contra o governo agravaram-se. Em abril conheceram-se os índices de preços do mês de março, a inflação havia alcançado a marca de 26,5%. Frente a esta situação que começava a descontrolar-se, Alfonsín, diante de uma multidão convocada em um ato público de apoio à democracia, anunciou o aumento dos impostos que incluía uma contribuição denominada “poupança forçada” e o começo de uma etapa que chamada economia de guerra. O presidente advertiu o país que não deviam
67 No entanto, o ministro fazia alguns esclarecimentos sobre o tema do gasto: “Existe em diversos setores de
opinião um clamor pela redução do gasto público em nome da necessidade de lutar contra a inflação. Este clamor apóia-se !como desconhecê-lo! Em certas condutas que comprometem a boa imagem do Estado na sociedade [...] é preciso que nos conduzamos com sensatez. E isto vale também para os que clamam por uma redução do gasto público. Este é, em efeito, nosso objetivo; mas sabemos os custos que isso implica [...] Conhecemos o fracasso daqueles que iniciaram sua gestão como entusiastas demolidores do aparato estatal e concluíram ampliando-o. Em vez de utilizar argumentos simplistas, que muitas vezes são uma maneira de evadir problemas, conviria refletir sobre as restrições objetivas de todo tipo com as que aqueles tropeçaram. Digamos de uma vez: o problema do gasto público é do conjunto da sociedade e não somente do governo” (Sourrouille, 1986: 12).
esperar melhoras no nível de vida devido às extremas dificuldades e anunciou a redução dos gastos do Estado68. Este discurso é um marco na administração de Alfonsín porque
constitui o ponto a partir do qual o presidente radical, notoriamente influenciado por seu novo ministro da economia, toma plena consciência da profundidade da crise e o país por sua parte percebe a mensagem que indicava que os sonhos haviam acabado e “falidas as promessas do período romântico” (Acuña, M., 1995). Alfonsín decidiu enfrentar esta difícil situação tomando como ponto de partida a luta contra a inflação, para a qual se combinariam elementos heterodoxos e, também, devia-se enfrentar o problema do déficit fiscal reduzindo o gasto público e aumentando as receitas fiscais por meio de uma reforma do sistema tributário. Já em março de 1985 Sourrouille terminou o projeto de reforma tributária que seria enviado ao Congresso Nacional para seu tratamento legislativo. O projeto previa entre outras coisas uma arrecadação de 600 milhões de dólares provenientes do setor agrário, mas também incluía uma significativa redução às exportações agropecuárias, com a qual se esperava melhorar o perfil exportador. Em sete de abril foram divulgados os índices que mediam o comportamento da economia, os preços haviam aumentado em março 26,5%, e isto golpeou duramente o governo e o flamante ministro Sourrouille, que já estava trabalhando na elaboração de um novo programa econômico (Fanelli e Frenkel, 1990).
2.2 A análise prévia ao Plano
No momento de ser lançado o Plano de Estabilização o diagnóstico da equipe econômica era o seguinte69:
O Problema da transferência interna: o aumento da dívida externa colocou a
necessidade de buscar recursos para o cumprimento das obrigações externas. O problema da transferência de recursos ao exterior tinha dimensões externas e internas. As primeiras
68 “Herdamos uma economia perturbada e um Estado devastado. Todos estamos, sem dúvida, questionados
nestes momentos a partir de três pontos de vista. Em primeiro lugar, há um reclamo legítimo dos setores populares em busca de reivindicações justas. Há, ao mesmo tempo, a necessidade de por em ordem a economia e isto será conseguido por meio de um ajuste que será duro e que vai pedir o esforço de todos. Por último, há também uma terceira demanda que é a necessidade do crescimento da economia, porque, a recessão – quando se mantém no tempo – está desesperançando as pessoas e impede a realização definitiva da democracia. Isto é, neste estado difícil, frente a esta economia sangrada temos que dar resposta a requerimentos populares e, ao mesmo tempo, temos que ordenar a economia e temos que crescer. Isto se
chama, compatriotas, economia de guerra e é bom que todos comecem a tirar conclusões” (Alfonsín, 1988:
referiam-se à geração de um superávit comercial suficiente e/ou à obtenção de financiamento externo necessário. O problema interno era mais complexo e introduzia elementos perturbadores do comportamento econômico. Após o processo de ajuste a maior parte da dívida externa era pública, portanto, a responsabilidade de seu pagamento recaía principalmente sobre o governo. Além disso, o superávit comercial usado para pagar os juros estava em mãos do setor privado. Dada a carência de acesso aos mercados de capital estrangeiros isto significava que o governo devia “comprar” o superávit para cumprir com as obrigações. A fim de arrecadar os fundos necessários o setor público devia reduzir os gastos de operação ou aumentar a carga tributária. Ambas medidas tendiam a deprimir a atividade econômica. Se não fossem implantadas estas medidas o déficit fiscal iria aumentar e teria que ser financiado com a emissão de dinheiro ou com colocação de dívida. A primeira opção era inflacionária e a segunda perturbava o comportamento do setor financeiro, já que implicava um grande incremento das taxas de juros e consequentemente incrementava a fragilidade do sistema. O ajuste de 1981-1984 poderia ser interpretado como uma combinação de todas as medidas que implicavam aceleração da inflação, incrementos do imposto inflacionário e das taxas de juros, um decréscimo do nível de atividade e negociações com organismos internacionais para superar as restrições creditarias impostas pelos bancos credores70.
A fragilidade financeira e a dolarização da economia: o desequilíbrio do período
1981-1983 traduziu-se em uma aceleração da taxa de inflação de modo a declinar a demanda de ativos financeiros internos, portanto, ocorreu uma desmonetização da economia e diminuíram os prazos dos contratos em moeda nacional. A desnacionalização da poupança foi a contrapartida do “desvanecimento” do dinheiro, em outras palavras, a economia foi dolarizada.
A inflação e as expectativas: nas circunstâncias da Argentina da década de 80 o
sistema de preços não somente desempenhava um papel entre a oferta e a demanda de bens equilibrando o mercado, como também atuava como mecanismo de redistribuição da renda. Qualquer erro nas expectativas dos preços futuros poderia gerar um desequilíbrio ex post nos fluxos, assim como algumas mudanças significativas na riqueza dos agentes. O
69 Nos baseamos em Machinea e Fanelli, 1988.
70 Frenkel, Fanelli e Winograd (1986) também analisam o problema da transferência interna, com referência
aumento dos preços do período anterior era uma fonte de referência eficiente que permitia prognosticar a inflação futura. Em um contexto de desequilíbrio a taxa de inflação do mês anterior podia ser a fonte mais confiável para prognosticar a taxa de inflação do período seguinte do que qualquer análise do déficit público ou da oferta monetária, ainda que estas variáveis pudessem explicar a inflação em longo prazo.
A incerteza e a duração dos contratos: os traços inerciais do fenômeno
inflacionário se manifestavam na proliferação dos contratos indexados, tanto na esfera real (acordos salariais e com provedores de companhias estatais) como na esfera financeira (depósitos indexados). Em um ambiente de alta inflação o objetivo principal era a celebração de acordos contratuais prolongados que minimizassem os riscos de perdas de capital e de renda. A justificação básica era evitar os custos de um processo de recontratação permanente entre as partes. Na Argentina até 1981 os contratos salariais tinham uma duração de três a quatro meses, mas este prazo foi encurtado para um mês nas vésperas do Plano Austral. No setor financeiro a maioria dos depósitos tinha um vencimento menor do que 30 dias.
O declínio do investimento como traço típico do processo de ajuste: o investimento
havia sido a variável de ajuste durante a crise como resultado dos traços estruturais. Em primeiro lugar, quando aumentaram os gastos do setor público devido ao incremento dos pagamentos do serviço da dívida externa o governo reduziu seus gastos. O que se reduziu em maior medida foi o gasto de investimento.
Os elementos anteriores sobre a situação argentina depois do processo de ajuste 1981-1983 se combinavam com outros elementos que na visão heterodoxa eram importantes ter em conta no momento de elaborar um programa de estabilização. Para Heymann (1986c) a diferença do ocorrido com as hiperinflações européias, na Argentina não havia sido estabelecido um padrão plenamente aceito (como o valor das divisas) para a fixação dos preços. Tudo isso implicava que, se bem os ajuste de preços e salários tenderam a sincronizarem-se não se podia identificar uma única variável básica capaz de romper a tendência inflacionária. Por sua vez, os mercados de crédito, também, concentravam-se em operações com prazos muito curtos. Nos contratos de certa duração utilizavam-se várias cláusulas de indexação. Estas condições eram propícias para uma deflação abrupta – isto é, para uma política de choque, - já que não havia grandes defasagens no ajuste dos preços e
dos contratos. No entanto, para obter uma baixa considerável na taxa de inflação devia ser definido um sistema para atacar os elementos inerciais da inflação e conseguir assim que se produzisse uma mudança rápida nas condutas do público, além de atuar sobre as finanças públicas.
Tendo em vista todos estes elementos no princípio de 1985, o governo começou a considerar uma estabilização de choque; e uma das principais características, continuava Heymann (1986c), deste programa era que se buscaria controlar simultaneamente o conjunto de possíveis elementos inflacionários. Desse ângulo o plano de estabilização era congruente com uma variedade de hipóteses sobre as fontes do aumento de preços: déficit
fiscal, disputa distributiva, expectativas inflacionárias, inflação por demanda e inflação inercial.
A análise das autoridades, também se apoiava na experiência anterior de estabilização. O governo, após o fracasso de Grinspun, descartou a possibilidade de uma nova tentativa de estabilização gradual, já que julgava inaceitável que se mantivesse por um longo tempo taxas de inflação da magnitude das vigentes. Descartava-se o emprego unilateral de políticas de preços e salários. Essas políticas deviam estar harmonizadas com o controle da demanda global, para fazer o programa mais coerente. De acordo com esta mesma análise devia haver uma mudança visível na política fiscal e monetária, não somente para assegurar que a demanda global se adequasse a uma variação de preços muito menos rápida, mas também para orientar as expectativas do público. Estimou-se também que não bastava esse anuncio: se não fosse superada a inércia dos preços e se não se mostrava com clareza que estes deixariam efetivamente de aumentar, corria-se o risco de uma débil resposta inicial, o que ameaçaria o cumprimento dos anúncios fiscais e monetários e se agudizaria a recessão. Dava-se à política de rendas o papel central no programa de
estabilização, esta devia produzir um freio abrupto e simultâneo ao crescimento de custos e
preços de um modo suficientemente definido para que isso se incorporasse às expectativas – inflacionárias. Por último, dado o propósito de cortar bruscamente a inflação, deviam ser previstas as possíveis redistribuições que ocorriam ao transformar-se subitamente as altas taxas nominais de juros sobre as operações já pactuadas em taxas reais igualmente elevadas, ou ao se utilizar indexações, baseadas na inflação anterior para o ajuste dos pagamentos depois de que os preços foram freados. A partir do diagnóstico anteriormente
descrito a equipe do ministro Sourrouille delineou o programa de estabilização que seria conhecido como plano Austral. Sob a idéia de que o mecanismo crucial da manutenção dos altos níveis era a expectativas da mesma, começou-se a trabalhar em uma mudança radical das expectativas. Depois do impacto inicial que se tentava conseguir, mudando as expectativas, a questão era desativar as causas últimas do problema, ou seja, o déficit fiscal e sua contrapartida, a emissão monetária, de forma a consolidar a nova situação e conseguir que as expectativas se mantivessem no tempo. Se bem não era uma tarefa fácil, as autoridades esperavam que a remonetização da economia e a recomposição do valor das receitas públicas, ao se deter a corrosão provocada pelo aumento contínuo dos preços, resolvesse, ao menos em parte o problema fiscal, e as causas estruturais da inflação. As características do programa de estabilização requeriam que se produzisse uma mudança abrupta na atitude do público (Heymann, 1986c).
Do ponto de vista político o plano de estabilização buscava fortalecer a democracia por meio do controle da inflação sem recessão, nem queda do nível de vida. Existia forte afinidade entre as políticas de choque heterodoxo e as esperanças democráticas em melhores condições de vida para a população. A estratégia de estabilização promovida pelos economistas heterodoxos serviu para três propósitos políticos altamente importantes para o governo. Primeiro, esta alternativa parecia oferecer uma alternativa mais “realista” e sofisticada aos programas expansionistas, defendidos por economistas como Grinspun. Ao mesmo tempo, o Austral foi elaborado como um programa de estabilização explicitamente não-recessivo, que podia evitar contrações da atividade econômica associada aos enfoques convencionais de controle da demanda agregada; para Alfonsín isso permitia uma oportunidade de lidar com a recessão que havia golpeado a economia argentina no final de 1984. Finalmente, precisamente porque essa orientação focalizava intensamente os temas da estabilização e o crescimento, de uma perspectiva alternativa às propostas ortodoxas.