A estruturação da proposta metodológica foi inicialmente construída a partir da tentativa de delimitação das áreas maiores de interesse do trabalho, sobre as quais se buscaria promover, posteriormente, um entendimento mais consistente.
Esse primeiro exercício de recorte e seleção de sub-temas da gestão de recursos hídricos, dada sua vasta interface e a forte interconectividade entre seus diferentes aspectos, consubstanciou- se em uma difícil e arriscada tarefa. Todavia, seria difícil avançar nos objetivos deste trabalho sem um claro delineamento de sua abrangência. Assim, buscou-se direcionar a discussão por meio da correlação de dois possíveis entendimentos sobre a gestão de águas, construídos a partir de duas perspectivas distintas e complementares: suas motivações e suas atividades.
Entendeu-se por “motivações” as razões ou demandas precípuas para o estabelecimento de um sistema de gestão de águas. Tais motivações podem se constituir a partir da importância primeira da água como elemento constitutivo do meio natural, ou ainda, de seu particular valor para o homem, quando percebida como um “recurso” indispensável às atividades antrópicas.
A partir da perspectiva das possíveis “motivações para gestão de recursos hídricos”, selecionou-se, dentre aquelas consideradas mais sensíveis à qualidade de água, as duas motivações explicitadas no título do trabalho e diretamente relacionadas aos objetivos maiores do mesmo: o aproveitamento hídrico para saneamento e o controle da poluição hídrica (Figura 4.1).
Figura 4.1: Entendimento da gestão de recursos hídricos segundo suas diferentes motivações, correspondentes às preocupações direta ou indiretamente relacionadas aos fundamentos, objetivos e diretrizes da PONAREH (Lei 9.433/97).
À primeira vista, talvez pareça impróprio tentar distinguir as demandas hídricas em função da relativa importância da qualidade das águas naturais para sua satisfação. Conforme é indicado pela própria “Lei das Águas” em seu Capítulo III, concernente às diretrizes gerais de ação da PONAREH, a gestão de recursos hídricos deve ser sistemática, “sem dissociação dos aspectos de qualidade e quantidade” (inciso I, art.3 da Lei 9.433/97).
Cabe ressaltar, entretanto, que a diretiva legal supracitada não se confunde com o reconhecimento da existência de níveis de exigência de qualidade de água diferenciados para atendimento aos diversos setores usuários – formas de aproveitamento hídrico – e às preocupações com a vida humana e com o meio ambiente – proteção contra eventos hidrológicos críticos, saúde pública, proteção ambiental.
Especificamente quanto à motivação de “aproveitamento hídrico para saneamento”, é necessário esclarecer que essa se restringe aos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Dessa forma, não está contemplada, nesse item específico, a consideração de aspectos envolvendo o setor hídrico e de saneamento concernentes aos outros pontos de interesse comum, por exemplo, a drenagem urbana e a gestão dos resíduos sólidos.
Esses aspectos, por sua vez, deverão ser discutidos no presente trabalho em razão da motivação de “proteção ambiental”, mais especificamente, do “controle da poluição hídrica”.
À exceção de algumas poucas experiências, a drenagem urbana continua se caracterizando mais como uma intervenção de engenharia – obra, infra-estrutura – de interesse sanitário do
que propriamente um serviço de saneamento. Conforme já discutido, o termo serviço associa- se à idéia de continuidade (item 3.5.1), o que não corresponde à prática usual de drenagem urbana, caracterizada basicamente por intervenções físicas restritas no tempo e por manutenções e reparações esporádicas.
Ademais, a opção por associar a drenagem urbana à motivação de “controle da poluição hídrica”, em vez do “aproveitamento hídrico pelo setor saneamento” pode ser justificada pelo fato de a mesma ainda permanecer, na maioria dos casos, sob responsabilidade de atores diferenciados daqueles que prestam os serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário. O histórico equívoco de não-integração dos serviços de saneamento tem importantes implicações nas atuais relações institucionais desses atores com os órgãos do SINGREH, estabelecendo condições diferenciadas para efetivação dos instrumentos da PONAREH.
Por sua vez, a gestão dos resíduos sólidos, apesar de agrupar um conjunto amplo de serviços (coleta, transporte e disposição final dos resíduos; controle de vetores e da emanação de odores e gases), também será associada à motivação do “controle da poluição hídrica” uma vez que não diz respeito exclusivamente ao ciclo do uso da água no setor de saneamento e envolve responsabilidades sociais e ambientais – reutilização de materiais, tratamento do lixiviado de aterros, conservação de solos – que têm repercussão direta para a proteção dos mananciais hídricos.
Tal esclarecimento, diferenciando as motivações que impulsionam a discussão sobre serviços de água e esgoto no âmbito da gestão dos recursos hídricos daquelas relativas à drenagem urbana e gestão de resíduos sólidos, será fundamental na etapa seguinte de definição das duas linhas de investigação do trabalho (item 4.2).
Retomando-se, então, o ponto de partida sobre a delimitação das áreas de interesse deste trabalho, cumpre explicar a outra possível perspectiva de entendimento sobre a gestão das águas, relativa às “atividades de gestão das águas”. Essas foram tomadas como sendo as ações esperadas e indispensáveis para um bom gerenciamento dos recursos hídricos, exercidas em diferentes níveis do sistema gestor.
A Figura 4.2 sintetiza o conjunto das atividades concernentes à gestão de águas no Brasil, agrupando-as segundo sua natureza e finalidades.
Figura 4.2: Entendimento da gestão de recursos hídricos segundo a perspectiva das diferentes atividades envolvidas, correspondentes às principais competências ou atribuições dos órgãos integrantes do SINGREH (Lei 9.433/97).
É possível diferenciá-las em razão de suas implicações e graus de dependência. Contudo, todas cumprem uma função própria, insubstituível, e podem ser, direta ou indiretamente, associadas ao processo de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97), não cabendo, assim, atribuí-las maior ou menor importância, nem mesmo excluí- las da presente análise.
Assim, através da intercorrelação matricial entre as “motivações” específicas selecionadas e os dois grandes conjuntos de “atividades” identificados, foi possível a delimitação de quatro diferentes áreas de interesse, as quais podem ser visualizadas na Figura 4.3.
Figura 4.3: Identificação das áreas de interesse da pesquisa, relacionadas em uma estrutura matricial.
É possível entender a estrutura matricial acima apresentada sob dois enfoques distintos. As linhas da matriz correspondem às interfaces da gestão de recursos hídricos de interesse para o estudo: interface com a área ambiental no controle da poluição hídrica (áreas 1 e 3) e com o setor de saneamento nos serviços de água e esgoto (áreas 2 e 4).
Por sua vez, cada coluna corresponde a um nível de interface distinto da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental e dos serviços de saneamento:
• interface em um nível mais abrangente e estratégico, nas deliberações sobre diretrizes políticas, planos, projetos, metas e investimentos, na arbitragem de conflitos pelo uso da água, no planejamento, na estruturação e custeio do SINGREH e em outras atividades de suporte à gestão (áreas 1 e 2);
• interface em um nível mais específico, quando da execução ou cumprimento das decisões e do planejamento, na realização de investimentos, na operação e manutenção da infra-estrutura hídrica e na regulação do uso da água, com a aplicação dos instrumentos de gestão para o controle da poluição hídrica e para o aproveitamento hídrico pelo setor de saneamento (áreas 3 e 4).