I undersøkelsen fra 2004 kartla vi om kommunene hadde arrangert en eller flere rådgivende folkeavstemninger i løpet av de fire siste åra. Grunnet til at vi spurte etter slike gjennomført i 2000 – 2003 er at det foreligger registreringer av dette for perioden fram til og med 1999 (Adamiak 2002). 8,3 %, eller 28 kommuner, hadde arrangert en folkeavstemning i denne perioden, ingen hadde arrangert to eller flere. De fleste av disse ble gjennomført i 2003 (16 av 26), fem i 2002, tre i 2001 og to i 2000.
13 av disse folkeavstemningene dreide seg om kommunesammenslutninger, og to om endring av kommunegrenser. Fem folkeavstemninger dreide seg om målform i grunnskolen, to om skolestruktur / nedleggelse av skole, en om kommunenavn, en om ølsalg i butikkene, en om vegbygging / vegtrasé, og en om utlegging av tomter og næringsareal.
5.6 Oppsummering
Undersøkelsen fra 2004 bekrefter den svake nedgangen i bruk av ”tradisjonelle”
informasjonstiltak som egen informasjonsavis eller fast informasjonsspalte i dagspressen, som ble observert fra 1995/96 til 1999. Dette kompenseres imidlertid med en betydelig økning i bruk av andre, og mer moderne, informasjonskanaler, da spesielt internett. Dette gjelder både informasjon om og tilgang til sakskart og referat fra politiske møter, og e-postforbindelse med administrasjon og politikere. Data indikerer altså at omfanget av kommuner som har innført internettbasert informasjons- og kommunikasjonstiltak har økt i perioden 1999 - 2004, mens omfanget av kommuner som informerer via egne aviser, dagspresse eller etermedier har gått noe tilbake. Data indikerer også at antall kommuner som gjennomfører tiltak der publikum kan komme politikere / representanter for
kommunen direkte i tale, som politikerdag og ordførerbenk, er på samme nivå i 2004 som i 1999.
Nesten halvparten av kommunene rapporterer å ha gjennomført folkemøter i forbindelse med utarbeidelse av kommuneplanens arealdel i løpet av 2003. Færre, ca. 28 %
rapporterer å ha gjennomført slike møter i forbindelse med utarbeidelse av
kommuneplanens generelle del. De fleste gjennomførte mellom ett og fire slike møter i forbindelse med hver av disse delene. Kun 6,7 prosent av kommunene oppgir å ha gjennomført befolkningsundersøkelser i 2003. Dette nivået er omtrent uforandret i forhold til 1999.
Få kommuner har tatt i bruk utradisjonelle metoder for å få informasjon om folks meninger, som bruk av ekspertpanel i forbindelse med bestemte saker, eller bruk av internett til ”forslagskasse”, høringer eller debatt. Imidlertid kan vi observere en betydelig økning i antall kommuner som har åpne debattsider på internett fra 1999 til 2003, fra vel 4 % til vel 16 %. Av de tiltak vi har kartlagt er det imidlertid ett unntak, vel 40% av kommunene har innført muligheter for uformelle klager eller å gi ris og ros til kommunen via internett. Bruk av disse utradisjonelle tiltakene ble stort sett kartlagt første gang i 2004. Når det gjelder bruk av generelle tiltak for å styrke den lokalpolitiske deltakelsen, er det færre kommuner som rapporterer å ha innført slike i 2003 enn i 1999. I 2003 hadde kun 17 prosent innført slike tiltak, mot 27 % i 1999. Omfanget av tiltak for å styrke deltakelsen fra enkeltgrupper ligger imidlertid på samme nivå, knapt 17 %.
Fylkeskommunene har i enda større utstrekning enn kommunene tatt i bruk elektroniske informasjonskanaler / internett. Også for fylkeskommunenes del er det en tendens til at disse nye informasjonskanalene erstatter mer tradisjonelle. Fortsatt har imidlertid alle fylkeskommunene en egen informasjonsmedarbeider. Bruk av åpne møter og
innbyggernes spørretime i fylkestinget, eller ”fylkesordførerbenk” er fortsatt begrenset.
Nær 2/3 av fylkeskommunene hadde i 2003 gjennomført folkemøter, høringer, el.l. i forbindelse med utarbeidelse av planer, en klar økning fra 1995 og 1999. Bruken av befolkningsundersøkelser har derimot sunket i hele perioden, og særlig fra 1999 til 2003.
I 2003 hadde en fylkeskommune arrangert en slik undersøkelse. Bruk av møter og lignende med utvalgte personer, grupper eller organisasjoner er derimot utbredt. Alle fylkeskommunene som har besvart spørsmålet rapporterer at de har jevnlige møter med representanter fra næringslivet, nesten alle har det med enkeltkommuner, og ¾ har det med representanter fra lokale interessegrupper, m.m. I tillegg har 6 av 14
fylkes-kommuner arrangert idedugnad. Enkelte fylkesfylkes-kommuner rapporterer også til dels mange slike møter. Sammenlignet med kommunene er denne typen tiltak vesentlig mer utbredt i fylkeskommunene.
Godt over halvparten av fylkeskommuner oppgir dessuten at de har gjennomført generelle tiltak for å styrke den lokalpolitiske deltakelsen i 2003. Dette er en klar økning fra 1999, og også vesentlig høgere enn andelen for kommunene. Når det gjelder utradisjonelle metoder, så har relativt mange fylkeskommuner tatt i bruk internett som en kanal for uformelle tilbakemeldinger (som tilfelle var for kommunene). Flere har også tatt i bruk åpne debattsider på internett, mens bruk av internett for høringer er lite utbredt, og ingen fylkeskommuner har åpnet for at innbyggerne kan komme med initiativ via internett.
Når det gjelder mer formelle og permanente deltakelsesmuligheter, så hadde et flertall av kommunene (rundt 60 %) opprettet råd for barn og/eller ungdom og råd for
funksjonshemmede i 2004. Omfanget er økende fra 2000. Langt færre kommuner (10 %) har foreløpig gitt innvandrere samme deltakelsesmuligheter. Mange kommuner har opprettet formelle møteplasser med frivillige organisasjoner (ca. 70 %) og næringslivet (knapt 2/3). Faste kanaler for deltakelse fra innbyggere i budsjettprosessen så vel som faste bruker- eller borgerpanel er derimot innført i et lite mindretall av kommunene.
Mens alle 15 fylkeskommunene som har besvart spørsmålet i 2004 hadde opprettet råd for funksjonshemmede, hadde kun 4 av 14 opprettet et Råd for barn og/eller ungdom. 9 av 13 hadde et kontaktutvalg med frivillige organisasjoner. Særlig hva kontaktutvalg med frivillige organisasjoner gjelder, kan vi etterspore en entydig økning fra 1999. Som for kommunenes del, er det også for fylkeskommunenes del mindre vanlig å ha opprettet råd for innvandrere.
Fylkeskommunene har omfattende kontakt med næringslivet, kommuner og andre organisasjoner om næringsutvikling. I 2004-undersøkelsen registrerte vi i tillegg omfanget av mer forpliktende samarbeid i form av samfinansiering mellom
fylkeskommunen og både næringslivet og enkeltkommuner om næringsutviklingstiltak.
Slikt forpliktende samarbeid er utbredt. 12 av 14 fylkeskommuner har inngått
forpliktende samarbeid med næringslivet / Fou-aktører og/eller dets organisasjoner, og like mange har inngått forpliktende samarbeid med enkeltkommuner. Omfanget av slike samarbeidstiltak som den enkelte fylkeskommune er involvert i er også til dels betydelig.
Omtrent 20 % av kommunene hadde i 2004 opprettet driftsstyrer med representasjon fra brukere, foreldre eller pårørende. Det er noe vanligere med driftsstyrer tilknyttet skoler enn barnehager, mens det er minst vanlig med driftsstyrer tilknyttet bo- og behandlings-institusjoner for eldre og/eller funksjonshemmede. Disse driftsstyrene har sjelden beslutningsmyndighet. Det er mest vanlig at driftsstyrene har beslutningsmyndighet innenfor skolesektoren (i ¼ av kommunene som har slike driftsstyrer). Dersom disse driftsstyrene er gitt beslutningsmyndighet, er det oftest i spørsmål om tjenestekvalitet og prioritering av tjenester, og sjelden i budsjettsaker og personalsaker.
Kommunenes bruk av rådgivende folkeavstemninger er beskjeden. 8 % av kommunene oppgir å ha avholdt slike i perioden 2000 – 2003. Vel halvparten av disse dreide seg om kommunesammenslutninger eller endringer i kommunegrenser. Målform i grunnskolen var et tema for folkeavstemningene i fem av kommunene.
6 Kontroll og klager
6.1 Innledning
Kommuneloven av 1992 innebar flere endringer med hensyn til bestemmelsene om intern kontroll i kommuner og fylkeskommuner. Det viktigste var at tilsynsfunksjonene ble flyttet fra formannskapet til et eget kontrollutvalg. Kontrollutvalgene ble gjort obligatorisk, og fikk en relativt selvstendig stilling under kommunestyret. Kommune-loven gir også retningslinjer for hvem som kan bli medlemmer av utvalget, og utelukker blant annet kommunalt ansatte, medlemmer og varamedlemmer til formannskapet og andre politiske nemnder og utvalg med beslutningsmyndighet (§60). Det ble også gitt retningslinjer for hvilke oppgaver kontrollutvalget skal ha, bl.a. relativt omfattende bestemmelser om forvaltningsrevisjon. Ordningen med kontrollutvalg er nærmere studert av Opedal og Østtveiten (2000), mens Organisasjonsdatabasen kun gir en grov oversikt over utviklingen her.
Reglene i forvaltningsloven om klage gjelder fra 1.1.93 også for enkeltvedtak fattet av organer i medhold av kommuneloven. Klageinstans skal være kommunestyre/fylkesting eller særskilt klagenemnd opprettet av disse. Særlovgivningen inneholder imidlertid også en lang rekke klageregler, hvor statlige organer, ofte fylkesmannen, som oftest avgjør klager. Organisasjonsdatabasen kartlegger imidlertid kun de interne klageordningene i kommuner og fylkeskommuner.