Ao estudar as diferenças entre o ambiente público e o privado, Appleby (1945) aponta três características que diferenciam as organizações públicas das demais: (I) o escopo e impacto das atividades governamentais são maiores em função dos reflexos remotamente relacionados além da necessidade das suas decisões terem que levar em consideração a opinião pública; (II) fator político fortemente presente nas instituições governamentais, com necessidade de se balancear os interesses diversos, e muitas vezes conflitantes, da sociedade; e (III) necessidade de prestação de contas públicas por parte do governo, a public accountability, em função de suas ações serem de interesse público e, normalmente, financiados com dinheiro público.
Appleby (1945) aponta que toda instituição governamental é indissociável da política, tornando suas decisões muito mais políticas do que econômicas. A constatação do campo restrito para a inovação e flexibilidade nos processos é relatado por Bresser-Pereira (1995), tendo em vista que na administração pública a atuação está limitada ao que a lei autoriza, sendo essa lógica invertida na iniciativa privada, onde se pode fazer tudo que não seja proibido por lei, acrescentando ainda o autor que as ações do gestor público são voltadas para o interesse público, mais amplas e difusas, não se limitando a um grupo específico.
O estudo de Motta (1979) aponta o ambiente competitivo do mercado, em que a sobrevivência está baseada nas constantes conquistas, como o cenário vivido pelas organizações privadas em contraste aos objetivos sociais das organizações públicas, cujas estratégias de crescimento não estão calcadas em análises de ganho ou perda de mercado. Os recursos oriundos da arrecadação e repasse de impostos são os responsáveis pela garantia da sobrevivência das organizações públicas independente de análise de ambiente dos gestores, enquanto nas organizações privadas a sobrevivência está diretamente relacionada à capacidade de análise das oportunidades e ameaças do gestor. A complexidade e dinâmica do mercado provoca a necessidade da organização privada responder de forma célere às mudanças de demandas, ao passo que as organizações públicas devem transparecer continuidade, coerência e estabilidade de suas ações.
Ainda em seu trabalho, Motta (1979) apresenta quatro características próprias de organizações públicas em relação às privadas: (1) mecanismos de mercado, lucros ou superávit não interferem na sua sobrevivência; (2) preço pago por serviço não tem relação com a renumeração dos gestores; (3) tem objetivos de interesse da sociedade, sendo, portanto, amplos; e (4) cultura organizacional marcada por um apurado senso de identidade e aderência à causas sociais. As influências externas, tais como instabilidade política, permeabilidade e ausência de pressões do mercado, e internas, como baixa autonomia dos gestores e burocracia, sofridas pelas organizações públicas, bem como o caráter mais burocrático e o espirito menos materialista dos gestores são citados por Boyne (2002), como características dos órgãos públicos. Autor aduz ainda que as organizações públicas e privadas são consideradas amplamente diferentes em uma variedade de aspectos diferentes, os quais agem como barreiras à transferência de técnicas de gestão do setor privado ao setor público. As principais diferenças entre organizações públicas e privadas sob a ótica de Boyne (2002) estão elencadas no quadro a seguir.
Quadro 6 – Organizações Públicas x Organizações Privadas HIPÓTESES DE CONTRASTES
Meio Ambiente
1. Os gestores públicos atuam em um ambiente mais complexo. 2. As organizações públicas estão mais abertas a influências ambientais 3. O ambiente de organismos públicos é menos estável
4. Os gestores públicos enfrentam pressões competitivas menos intensas
Objetivos
5. Os objetivos das organizações públicas são distintos
6. Os gestores públicos são obrigados a exercer um maior número de objetivos 7. Os objetivos dos órgãos públicos são mais vagos
Estruturas
8. As organizações públicas são mais burocráticas
9. Mais burocracia está presente na tomada de decisões pelas organizações públicas 10. Os gerentes de agências públicas tem menos autonomia em relação aos órgãos
superiores
Valores
11. Os gestores do setor público são menos materialistas
12. A motivação para servir o interesse público é maior no setor público 13. Os gestores públicos tem comprometimento organizacional mais fraco Fonte: Boyne (2002).
Ring e Perry (1985) apontam os diferentes contextos nos quais estão inseridos os gestores do serviço público e privado e que geram comportamentos diferentes, registrando características próprias do setor público: ambiguidade política, em função da direção estratégica necessitar ser mais aberta para atender ao interesse de uma quantidade maior de pessoas; abertura da
informação, tornando as decisões mais sujeitas a julgamentos externos, especialmente em relação à coerência com ações passadas; público-alvo maior, o que deve ser levado em conta nas decisões a serem tomadas; tempo de execução, devendo ser considerado tempo de mandato e período orçamentário; coalizões políticas inconstantes, afetando a perenidade das decisões estratégicas; separação do formulador e o implementador da estratégia.
Quadro 7 – Organizações Públicas x Organizações Privadas ORGANIZAÇÕES PÚBLICAS x ORGANIZAÇÕES PRIVADAS
Atuação – Privado: sobrevivência depende de eficiência, ambiente de livre competição. Público:
estabilidade por conta de dotação orçamentária, eficácia e eficiência me segundo plano. (MOTTA, 1979)
Recursos – Privado: em função de efetividade do mercado e das vendas. Público: impostos e taxas.
(MOTTA, 1979; RING e PERRY, 1985)
Informações – Privado: transparência é apenas indicação de boa prática. Público: obrigação legal.
(BOYNE, 2002)
Expectativas – Quantidade de stakeholders no setor público maior do que no setor privado, podendo
gerar, portanto, um espectro muito maior de expectativas, inclusive divergentes. (MOTTA, 1979; BOYNE, 2002)
Objetivos organizacionais – Privado: visam o lucro e o aumento de valor para os acionistas. Público:
visam objetivos sociais.
(APPLEBY, 1945; MOTTA, 1979)
Escopo – Privado: atendimento das vontades dos acionistas. Público: atendimento aos anseios de toda a
população.
(APPLEBY, 1945; BOYNE, 2002)
Formalização – Órgãos públicos com forte controle das ações por meio de regras e órgãos de controle.
(APPLEBY, 1945; CARBONE, 2000)
Autonomia – Privado: gestor pode realizar tudo que não for proibido. Público: ações dos gestores
delimitadas pelo que a lei permite.
(BRESSER-PEREIRA, 1995; BOYNE, 2002)
Incentivos – Privado: em função de indicadores de desempenho que estão ligados a indicadores de
resultados de mercado ou financeiros. Público: Objetivos sociais, mais abstratos, dificultando elaboração de indicadores de desempenho.
(MOTTA, 1979; BOYNE, 2002)
Escolhas – Horizontes temporais mais curtos no setor público, em função do tempo de mandato de quem
está no poder, podendo não gerar ações para a sociedade que tragam maiores benefícios. (RING e PERRY, 1985)
Elaborado pelo autor da obra, adaptado das fontes supracitadas.