Até aqui vimos a CGU e a sua tarefa de controle interno e o TCU e seu controle externo da administração pública. Passamos agora para a terceira instituição da nossa análise, que ganhou imensos poderes com a nova Constituição. No seu artigo 127, esta define como responsabilidades do Ministério Público defender os interesses constitucionais dos cidadãos e da sociedade e assegurar que os administradores públicos sigam suas responsabilidades constitucionais. Como suas funções aparecem:
I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II - zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia; III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;
VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;
IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas (BRASIL, 1988).
Se para o TCU a nova Constituição trouxe mudanças nas suas formas de controle, para o Ministério Público ela proporcionou mudanças muito mais radicais. Destaca-se a independência em relação aos outros poderes, que o levou a ser chamado de quarto poder e o aumento da sua jurisdição, mantendo a arena criminal e expandindo suas ações para a defesa de interesses coletivos, difusos e a proteção de minorias. A ele também foram garantidas as mesmas prerrogativas do Judiciário, como o mandato vitalício, a inamovibilidade e a irredutibilidade de vencimentos. Como uma instituição do sistema de justiça, o Ministério Público não está sujeito a nenhum tipo de controle popular, isto é, seus membros não são eleitos nem possuem mandato com tempo determinado. O ingresso na carreira se dá por meio de concurso público, para o qual estão habilitados todos os bacharéis em Direito. A promoção baseia-se em critérios de antiguidade e merecimento, o que diminui consideravelmente a possibilidade de interferência de influências político-partidárias. Além de atuar como organismo prestador de um serviço público essencial – a justiça – teria um importante papel no combate à corrupção (SADEK; CAVALCANTI, 2003; SPECK et al., 2002).
Pode-se, pois, afirmar que tanto a Constituição como as legislações infraconstitucionais propiciaram a conversão do Ministério Público em uma instituição fundamental no que se refere ao controle sobre as demais instituições públicas e à defesa da cidadania. Contudo, apesar das definições legais, essas conseqüências dependem, em larga escala, da atuação individual dos integrantes da instituição, uma vez que se trata de uma organização do tipo monocrática (não havendo uma hierarquia baseada em princípios estritos de mando e obediência). Há, conseqüentemente, um espaço considerável para a “vontade política”. Dessa forma, ainda que a legislação contenha instrumentos para iniciativas de combate à corrupção, a efetividade desse controle está estreitamente condicionada ao empenho individual dos integrantes da instituição.
Assim, diferentemente da CGU e do TCU, sua estrutura permite alta autonomia de seus membros, na qual cada procurador tem o direito de selecionar os próprios casos de acordo com os próprios critérios. O procurador-geral é apontado pelo Presidente por um mandato de dois anos, escolhido entre os membros do Ministério Público. Mas este tem apenas um fraco controle sobre os outros membros do MP, que são protegidos da hierarquia interna pela garantia constitucional de um sistema de promoções por mérito. O procurador-geral pode decidir quando um caso vai aos tribunais, mas procuradores individualmente também podem priorizar os seus próprios casos.
Utilizando-se desta autonomia elevada, os membros do MP o transformaram em uma verdadeira força política: participam ativamente de disputas políticas, questionam políticas sociais e expõe a corrupção. Por tudo isso, o Ministério Público se tornou um protagonista na luta contra esse fenômeno, com acusações criminais e civis contra políticos, trabalhando próximo da mídia, promovendo escândalos nacionais. Isso o levou a ocupar uma posição de destaque na opinião pública nacional, que costuma confiar no seu trabalho (ARANTES, 2011).
Por esse papel pró-ativo, passou a ser visto com suspeita por membros de outras instituições e poderes.28 Sua atuação incisiva costuma ser criticada por ultrapassar seus papéis
institucionais, usar a mídia para impor custos reputacionais, infringir poderes investigativos da polícia e por abusar de investigações para pressionar políticos, administradores e cidadãos a adotar certos comportamentos (ARANTES, 2011).
Enquanto alguns questionam a habilidade de funcionários públicos não-eleitos intervirem em atos legitimados pelo voto popular, para outros o Ministério Público seria consistente com um processo mais amplo de um novo tipo de democracia, no qual a lei se insere cada vez mais na política (SADEK; CAVALCANTI, 2003). Nesta perspectiva, os perigos postos à democracia advindos de excessos do Ministério Público seriam menores do que os advindos da corrupção na administração pública. O fato do Ministério Público, juntamente com outras agências de
28 Algumas propostas de reforma judicial tentaram – sem sucesso – diminuir os poderes investigativos do
Ministério Público, sua capacidade de questionar e acusar autoridades, como a PEC 37/2011. Esta polêmica proposta de emenda constitucional foi um projeto legislativo que, se aprovado, proibiria investigações pelo Ministério Público. Colocou de um lado os procuradores da República, para quem este representava uma retaliação ao trabalho da instituição no combate à corrupção; e de outro associações de delegados de polícia e a Ordem dos Advogados do Brasil. Como resultado de intensas manifestações populares em junho de 2013, favoráveis ao trabalho realizado pelo Ministério Público, a PEC acabou sendo rejeitada.
fiscalização proliferadas mundo afora, não se encaixar bem nos modelos clássicos de divisão de poderes, não o tornaria menos parte da democracia (SADEK; CAVALCANTI, 2003): “these mechanisms include the classic institutions of the Executive, Legislative and Judiciary, but in modern polyarchies they also include various other agencies which act as ‘ombudsman’ and which are responsible for overseeing and auditing public agencies” (O´DONNELL, 1998:42).29
O Ministério Público, apesar de cumprir um papel fundamental na rede de accountability (processar civil e criminalmente), ainda pode melhorar e muito a sua interação com o resto da rede. Para além do seu excesso de ativismo, advindo de membros mais preocupados com a atenção da mídia e de uma falta de direção geral coerente nas suas atividades, ele enfrenta o problema institucional de se relacionar de forma produtiva com a Polícia Federal. Por ter um processo investigativo fraco e raramente suficiente para apoiar uma ação judicial sozinho – lhe falta um treinamento específico para investigação – depende muito da PF, mas as suas relações são marcadas por conflitos constantes (TAYLOR; BURANELLI, 2007).
Adentramos assim no terreno das interações do MP com outras instituições – terreno por vezes escorregadio. A sua performance seria minada pela ausência de links de cooperação envolvendo informações e investigações – ambos MP e PF demandam o direito de monopolizar a função investigativa (TAYLOR; BURANELLI, 2007). Além da necessidade de suporte técnico policial, o Ministério Público deve se manter em estreita conexão com o sistema Judiciário, dado que sempre apresenta as denúncias frente a este Poder. Assim, ele possui pouco controle sobre as sanções, que ocorrem ao final do processo de accountability nos tribunais. O limite a sua ação está na sua impossibilidade de sentenciar veredictos. Promotores e procuradores têm o poder de iniciar processos, fazer investigações ou abrir inquéritos, mas, em última instância, quem decide pela punição ou não são os integrantes do poder Judiciário – o que poderia inclusive corrigir possíveis abusos por parte dos procuradores. Cabe então a este Poder uma importante função de controle do Ministério Público (TAYLOR; BURANELLI, 2007; SADEK; CASTILLO, 1998).
Interessa-nos nesta tese mapear se o Ministério Público Federal age a partir de relatórios de auditoria da CGU, se ele estabelece processos de investigação acerca de irregularidades que
29 Para uma crítica à proliferação das agências de accountability horizontal no mundo, e uma defesa do
ocorrem no nível local. A respeito disso, a literatura nos informa que, sob os prefeitos municipais repousam como principais acusações do MP crimes de responsabilidade administrativa, mau uso de verbas públicas, investimento irregular de recursos federais e uso irregular de propriedade municipal. Os prefeitos temem, na esfera civil, as acusações de enriquecimento ilícito, perdas financeiras à esfera pública, ofensas contra princípios da administração pública; e na esfera criminal, apropriação de fundos públicos (peculato), fraude e contratações sem concurso público. A partir de uma atuação intensa do MP, as punições estabelecidas para infrações cometidas por prefeitos começaram a ter um impacto efetivo, estabelecendo-se um nível incomparável de fiscalização:
whereas in the past mayors were accustomed to governing without limits and to using their mandates either for personal enrichment or as a apringboard for higher offices at the state or federal level, today they find themselves in an uncomfortable position at best (SADEK; CAVALCANTI, 2003:215-6).
Nesse movimento, os prefeitos tem cada vez mais afirmado a dificuldade de administrar: “since now one can´t hunt birds and animals, they have declared open hunting season for mayors” (SADEK; CAVALCANTI, 2003:216). Pretendemos averiguar se este ativismo em relação à esfera local se mantem. Na próxima seção pontuamos o fortalecimento daquela que deveria ser a principal parceira dos procuradores, mas cujos atritos com estes tem aumentado exponencialmente.