A Constituição Federal de 1988 descreve no Título VIII, “Da Ordem Social” e em seu Capítulo III, “Da Educação, da Cultura e do Desporto”, algumas inovações para o Brasil. A Seção I trata dos princípios e normas fundamentais relativos à educação no país, e seu artigo 206, inciso VII, define um deles como “a garantia de padrão de qualidade”. Em seu artigo 209, diz que o ensino é permitido à iniciativa privada mediante avaliação de qualidade pelo poder público.
A Lei nº 9.131, de 24 de novembro de 1995 propunha como atribuições do MEC “formular e avaliar a política nacional de educação, zelar pela qualidade do ensino e velar pelo cumprimento das leis que o regem”. Previu, ainda, dentre suas disposições, a criação de
um conjunto de avaliações periódicas das instituições e dos cursos superiores, em que ressalta o propósito da realização anual de exames nacionais, com base em conteúdos mínimos estabelecidos e previamente divulgados para cada curso. Esses exames seriam destinados a aferir conhecimentos e competências adquiridos pelos estudantes que se encontravam em fase de conclusão dos cursos de graduação, cujos resultados seriam divulgados anualmente pelo MEC.
O Exame Nacional de Cursos (ENC) foi um dos elementos avaliativos criados pela Lei nº 9.131/1995 e tinha por objetivo aferir os conhecimentos e competências adquiridos pelos estudantes em fase de conclusão dos cursos de graduação (LEI Nº 9.131/1995).
A Lei 9.394/96 consolidou a necessidade dos processos de avaliação da educação superior. Em seu artigo 9º, trata das competências da União, ressaltando-se, em seu inciso VIII, que à União compete “assegurar processo nacional de avaliação das instituições de educação superior, com a cooperação dos sistemas que tiverem responsabilidade sobre este nível de ensino”.
O PNE (Lei 10.172 de 09 de janeiro de 2001) estabeleceu, para cada nível de ensino, diagnóstico, diretrizes, objetivos e metas a serem cumpridos. Nas diretrizes específicas para a educação superior, fica clara a ênfase necessária aos processos avaliativos.
Ressalta-se que, nas metas números seis e sete do capítulo sobre Educação Superior do PNE, está prevista a institucionalização de um sistema próprio de avaliação externa e interna das instituições, bem como de seus cursos, nacionalmente articulado e voltado para a melhoria da qualidade do ensino, da pesquisa e da extensão.
O SINAES, instituído pela Lei n° 10.861/2004, veio atender ao disposto no PNE e implantou a avaliação institucional como inerente às políticas públicas em educação, cujo objetivo era a construção de um sistema educacional brasileiro autônomo, com qualidade e voltado para uma sociedade democrática.
O SINAES prevê três modalidades fundamentais de avaliação da educação superior, que constam de: Avaliação das Instituições de Educação Superior, Avaliação dos Cursos de Graduação, e a Avaliação do Desempenho dos Estudantes (ENADE). Dessa forma, o foco do SINAES é a instituição como um todo, não interessando somente o resultado de exames isolados de estudantes, muito menos a avaliação isolada dos cursos, não se limitando a apenas um instrumento.
Segundo a Lei nº 10.861/2004, os princípios fundamentais do SINAES são: responsabilidade social com a qualidade da educação superior; reconhecimento da diversidade do sistema; respeito à identidade, à missão e à história das instituições; e globalidade, isto é,
compreensão de que a instituição deve ser avaliada a partir de um conjunto significativo de indicadores de qualidade, tendo em vista a continuidade do processo avaliativo.
Segundo a Portaria nº 2.051, de 9 de julho de 2004, a avaliação do desempenho dos estudantes objetiva acompanhar o processo de aprendizagem e o desempenho desses em relação aos conteúdos programáticos previstos nas diretrizes curriculares dos cursos de graduação; as habilidades para se ajustar às exigências decorrentes da evolução do conhecimento; e as competências para compreender temas ligados à realidade brasileira e mundial e a outras áreas do conhecimento.
O SINAES prevê uma avaliação externa e outra interna da instituição, envolvendo todos os participantes da ação, ou seja, estudantes, servidores técnico-administrativos e docentes da instituição. Na avaliação externa, segundo o SINAES, deve-se considerar o IGC e o CPC. O resultado da avaliação externa é submetido à Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES). A avaliação interna será conduzida pela Comissão Própria de Avaliação (CPA), responsável pela condução dos processos de avaliação internos da instituição, de sistematização e de prestação das informações solicitadas pelo INEP (artigo 11 da Lei nº 10.861/2004).
O artigo 8º da Lei n° 10.861, de 14 de abril de 2004, atribuiu ao INEP a incumbência de realizar a avaliação das instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes, reafirmado no inciso III do artigo 7º do Decreto nº 5.773/2006.
Na Lei nº 10.861/2004, na Portaria nº 2.051/2004 e na Portaria nº 107/2004, ficaram estabelecidas algumas características do ENADE: a periodicidade máxima de aplicação do exame é trienal para cada curso de graduação, separados de acordo com determinada área de conhecimento: (área 1) saúde, ciências agrárias e áreas afins; (área 2) ciências exatas, licenciaturas e áreas afins; e (área 3) ciências sociais aplicadas, ciências humanas e áreas afins (MEC, 2012). A essas foram acrescidas, pela Portaria Normativa nº 40, de 12 de dezembro de 2007, com sua atual redação, os eixos tecnológicos: (ano 1) ambiente e saúde, produção alimentícia, recursos naturais, militar e segurança; (ano 2) controle e processos industriais, informação e comunicação, infraestrutura e produção industrial; e (ano 3) gestão e negócios, apoio escolar, hospitalidade e lazer, produção cultural e design. Dessa forma, a cada três anos, os estudantes de determinado curso realizam o exame que afere seu desempenho.
O ENADE tem caráter obrigatório estabelecido no parágrafo 5º do artigo 5º da Lei nº 10.861/2004, no qual consta que o referido exame é componente curricular obrigatório dos cursos de graduação, sendo transcrita no histórico escolar do estudante somente a sua situação
regular com relação a essa obrigação, atestada pela sua efetiva participação ou, quando for o caso, dispensa oficial pelo MEC.
Os resultados do ENADE são divulgados pelo INEP aos estudantes (individualmente, em razão do sigilo) que realizam o exame, às instituições de ensino participantes, aos órgãos de regulação e à sociedade em geral (Portaria nº 2.051/2004). Ressalta-se que a avaliação de desempenho dos estudantes de cada curso no ENADE é expressa por meio de conceitos que variam de 1 a 5, tendo por base padrões mínimos estabelecidos por especialistas de diferentes áreas do conhecimento (Lei nº 10.861/2004).
Após conceituação da avaliação da educação superior no Brasil, caracterização do ENADE e descrição da legislação que o ampara, no capítulo seguinte, analisa-se o ENADE na perspectiva das quatro primeiras fases do ciclo político.
5 ANÁLISE DO ENADE NA PERSPECTIVA DAS 4 (QUATRO) PRIMEIRAS