Field Presentation

A Lei nº 8.666, aprovada em 21 de junho de 1993, tal como apontado anteriormente, não inaugurou uma nova fase das licitações no Brasil. Isso porque ela foi construída sobre o mesmo modelo jurídico de regulação das contratações públicas que permeou o Decreto-Lei nº 2.300/86. Ou seja, apostou-se, também neste caso – e ainda com maior intensidade –, na ideia de que as normas jurídicas seriam capazes de objetivamente fornecer todos os parâmetros adequados e necessários à boa contratação, minimizando, a todo custo, o papel dos agentes públicos nos processos de compras governamentais. Enfim, tudo indica, como se verá, que a Lei nº 8.666/93 se valeu da mesma técnica normativa utilizada pela legislação precedente.

Apesar de este diploma normativo apresentar profundos traços de continuidade, creio ser necessário, para uma melhor compreensão do seu conteúdo e de suas características, observar com mais atenção a trajetória que culminou na sua aprovação pelo Congresso Nacional. Esta intuição funda-se em algumas constatações.

A primeira, e a mais simplória delas, diz respeito ao fato de que a Lei nº 8.666/93 está em vigor. Trata-se da espinha dorsal do sistema brasileiro de contratações públicas, contendo regras essenciais relativas às licitações e contratos.

A segunda razão, refere-se à suspeita de que, com sua promulgação, atingiu-se o ápice de uma tendência à unificação de procedimentos e modalidades de contratação e à ampliação do dever de licitar – internamente à administração pública federal, abrangendo tanto a administração direta quanto a indireta, e em relação às administrações, dos Estados e Municípios.

Levanto aqui a hipótese de que ao mesmo tempo em que a Lei nº 8.666/93 reflete a essência do fetichismo legal, ela também, paradoxalmente, representa sua decadência, já que há indícios de que as reformas jurídicas posteriores tenham se afastado do modelo legal característico da terceira fase das licitações públicas.

A terceira e última razão que me motiva a colocar uma lupa de aumento sobre o período de confecção deste diploma normativo liga-se ao fato de que, pela primeira vez, a reforma do sistema jurídico de contratações públicas deu-se em um ambiente efetivamente democrático132. As reformas anteriores, como visto, valeram-se de um instrumento jurídico típico do regime militar, o decreto-lei, que permitia ao Presidente da República aprovar normas esquivando-se do controle do Congresso Nacional.

Assim, tendo-se em mente a transparência inerente ao processo legislativo democrático, emergem as seguintes dúvidas: como, de fato, surgiu a Lei nº 8.666/93? O que motivou a reforma? O que preocupava o legislador à época? Objetivou-se melhorar a gestão pública ou tornar as compras governamentais mais eficientes? Como se desenvolveu o atual sistema de contratações? É possível observar a atuação de grupos de interesses no processo legislativo?

Com a intenção de conhecer à fundo o processo legislativo da Lei nº 8.666/93 e de tentar identificar i) as razões que levaram à sua edição, ii) os objetivos que perseguiu, iii) os problemas que procurou solucionar, iv) os grupos de interesse envolvidos na reforma legislativa e v) o modelo de licitações públicas que instituiu, analisei os documentos relativos à tramitação do

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Esta afirmação parte da premissa de que o Código de Contabilidade da União e o Regulamento Geral de Contabilidade Pública foram os marcos iniciais da disciplina jurídica das licitações públicas, não sendo apropriado, portanto, falar que sua edição operou uma reforma. Reformas, por óbvio, pressupõem a existência de um objeto a ser reformado.

projeto de lei133 aprovado pelo Congresso Nacional134. A seguir, descreverei, de forma sintética, a maneira pela qual organizei este material de pesquisa.

Inicialmente, analisei e sistematizei os debates legislativos, ou seja, os registros das falas dos congressistas (Deputados Federais e Senadores da República) que se manifestaram durante a tramitação do Projeto de Lei nº 1.491/91 – PL –, seja em plenário, seja nas comissões.

Para tanto, fiz um fichamento do discurso dos congressistas e, paralelamente, organizei uma tabela com base no formulário anexo (Anexo I), sintetizando as informações que considero relevantes para o objeto deste trabalho135.

O formulário se subdivide em duas categorias principais: caracterização geral e debates parlamentares. A primeira categoria volta-se à identificação dos parlamentares que fizeram contribuições relevantes para o debate legislativo136 (nome, partido político e unidade da federação pela qual se elegeu). A segunda delas volta-se à análise detida dos discursos, por meio da qual extraí elementos que fossem capazes de revelar a visão dos parlamentares sobre a lei de licitações a ser aprovada.

Penso ser relevante, neste momento, esclarecer o item nº 5 do Anexo I, que visa identificar, na fala dos parlamentares, se demonstraram ou não ter preferência por uma lei geral de licitações do tipo maximalista ou minimalista.

Havia, previamente à edição da Lei nº 8.666/93, um debate sobre as características e limites das normas gerais de contratações públicas e sobre qual deveria ser seu grau de detalhamento e abrangência – abarcando, de um lado, União, Estados, Municípios e, do outro lado, a administração direta, empresas estatais, fundações, autarquias, etc137.

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Faço referência ao Projeto de Lei nº 1.491/91, de autoria do Deputado Luís Roberto Ponte.

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Obtive os documentos relativos à tramitação do PL nº 1.491/91 por meio de uma consulta via e-mail à Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça. O Sr. Humberto Caetano de Sousa, membro do setor de Coordenação de Informação Legislativa, no dia 8 de novembro de 2010, me encaminhou os debates legislativos, as emendas parlamentares, os pareceres das comissões legislativas e os substitutivos apresentados na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

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Para a elaboração do Anexo I, utilizei-me, como modelo, do formulário desenvolvido e apresentado por Carolina Cutrupi na disciplina Pesquisa em Direito, do Mestrado em Direito e Desenvolvimento da FGV-SP.

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Por relevantes, considero as contribuições que digam respeito, ainda que perifericamente, ao tema das licitações públicas. Foram desconsideradas as manifestações sobre temas alheios ao objeto desta pesquisa. Reconheço, no entanto, que este critério comporta alguma dose de subjetividade.

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Este debate aparece, ainda que tangencialmente, no artigo intitulado “Normas gerais sobre licitações e contratos administrativos – natureza e identificação no estatuto jurídico federal vigente – perspectiva de novos projetos

Em razão disso, é importante avaliar se – e de que forma – os parlamentares indicam o modelo de licitações públicas que, a seu ver, seria mais adequado à realidade brasileira: uma lei de licitações maximalista – abrangente e detalhista –, ou minimalista – menos abrangente e detalhista.

Para atingir os objetivos pretendidos com a pesquisa, utilizei-me, também, da leitura dos substitutivos apresentados ao longo do processo legislativo e dos pareceres emitidos pelas comissões parlamentares138. Estes documentos foram úteis para revelar a articulação de pretensões e interesses na criação da nova legislação sobre licitações públicas.