Em 1981, pela primeira vez desde a Reunião de Viña del Mar de 1969, reúnem-se os Chanceleres latino-americanos para examinar as relações econômicas da região com os Estados Unidos. Esta Reunião de Consulta realizada no Panamá se depara com um quadro
de limitações e frustrações no trato bilateral e de colapso da cooperação interamericana. Como resultado, a Declaração do Panamá, aprovada na reunião, apenas buscará negociar a conciliação de interesses divergentes, perdendo as ilusões do Consenso de Viña del Mar sobre a cooperação interamericana. Há, portanto, uma mudança qualitativa de "cooperação" para "negociação".
A perspectiva do SELA sempre foi a de reivindicar uma relação econômica mais satisfatória da América Latina com os EUA, para esta não ser englobada juntamente com os outros países do Terceiro Mundo na ótica norte-americana. O SELA insistia também na necessidade de uma negociação multilateral (e não bilateral) como forma de haver um equilíbrio na relação América Latina – EUA. Parte-se do princípio que a América Latina é uma unidade e deve ser considerada no seu conjunto.
Sobre o papel dos Estados o SELA é claro: "Que la negociación y la cooperación internacionales deben permanecer en la esfera de la acción intergovernamental y multilateral, y que la responsabilidad eminentemente estatal de la articulación de las relaciones económicas entre los Estados no admite su abdicación en favor del sector privado" (6).
Nesse mesmo documento o SELA se apresenta como o instrumento regional adequado para a elaboração das posições comuns latino-americanas. Na “Declaração do Panamá”, a América Latina reafirma sua unidade na diversidade assim como os princípios fundamentais de (7):
a) igualdade soberana dos Estados; b) respeito à autodeterminação dos povos;
c) não discriminação por razão de sistemas, políticos ou sociais;
d) soberania plena e permanente dos Estados sobre suas riquezas, seus recursos naturais e atividades econômicas; e
e) o direito inalienável de todo Estado a eleger um sistema político, econômico, social e cultural, sem ingerência de nenhuma forma por parte de nenhum outro Estado.
Os ministros dos Estados-Membros do SELA se comprometem, pela Declaração, nos esforços para estabelecer uma Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI) com base na Declaração e Programa de ação da NOEI e da Carta dos Direitos e Deveres Econômicos dos Estados da ONU, afirmam que a atual estrutura do Sistema Internacional restringe as possibilidades de desenvolvimento e acesso a uma equitativa participação nos benefícios da economia mundial, asseguram que a integração e a cooperação intralatino-americana são o caminho para fortalecer a concertação regional e capacidade de negociação da América Latina, e apontam que o SELA é o instrumento regional adequado para esse propósito. No entanto, dizem que não buscam uma “relação especial” com os EUA, mas sim uma correção dos desequilíbrios existentes e que tendem a crescer, além de uma participação mais equitativa nos frutos do crescimento econômico. A estratégia comum da América Latina, anunciada na Declaração, compreende, entre outros itens, a diminuição da vulnerabilidade externa e a promoção de um desenvolvimento sustentado e autônomo; a defesa dos preços dos produtos latino-americanos e do acesso destes ao mercado dos EUA, livres de qualquer tipo de restrições, alfandegárias ou não; e a reforma dos regulamentos e práticas dos organismos financeiros internacionais. Listam a seguir uma série de ações comuns, a serem aditadas nos campos do comércio, produtos básicos, financiamento, empresas transnacionais, investimentos externos e transferência de tecnologia.
Com o fim da Guerra Fria, as transformações no leste europeu e a desintegração da URSS, os EUA puderam anunciar uma nova ordem internacional baseada em quatro elementos centrais: a paz, a segurança, a liberdade e o império da lei. Isto, no entanto, é insuficiente para o Terceiro Mundo pois não satisfaz as suas expectativas no que diz respeito à democratização das Relações Internacionais, ao desenvolvimento e à necessidade de incrementar quantitativa e qualitativamente a cooperação internacional como meio de diminuir a pobreza (8). O mesmo argumento se aplica para as relações hemisféricas EUA- América Latina, marcadas no pós-guerra por uma situação de dominação política e dependência econômica. Contra esta situação é que surge o SELA em 1975 como um organismo de caráter exclusivamente regional latino-americano, situado em uma linha de independência em relação aos EUA. “Além das condições excepcionais criadas pela crise internacional, a política latino-americanista é estimulada pela entrada em cena da social-
democracia européia - animada com o sucesso que está tendo sua intervenção em processos de tanta gravidade como a Revolução dos Cravos portuguesa e a substituição do regime franquista, na Espanha - assim como pela revisão da estratégia global norte-americana, que tem início com o governo Carter, a partir de 1977. A crítica à política de contra-insurgência, realizada pela nova elite intelectual, agrupada em torno de Zgbiniev Brzezinski, secretário de Estado, em função da derrota do Vietnã, leva a revalorizar valores tradicionais da retórica norte-americana, como a democracia e os direitos humanos” (9). Um resultado concreto dessa política é o novo Tratado do Panamá, assinado com Torrijos, que estabelece a devolução do Canal até o fim do século.
Mas esse quadro internacional modifica-se totalmente com o início da década de oitenta. O segundo choque do petróleo em 1979 arrasta para a crise internacional também o Terceiro Mundo. Politicamente, o início do governo Reagan representa uma reviravolta da política externa dos EUA que objetiva impor a posição norte-americana no plano internacional, particularmente com relação aos países comunistas.
É nesse contexto que se inicia uma nova estratégia de concertação da América Latina a partir da formação, em 1983, do Grupo de Contadora (México, Venezuela, Colômbia e Panamá), que se propõe a encontrar solução para os conflitos na América Central; o Consenso de Cartagena, que buscava uma solução conjunta para o problema da dívida externa mas fracassou; o Grupo de Lima ou de Apoio a Contadora, formado em 1985 por Argentina, Brasil, Uruguai e Peru, que visava reforçar a atuação do Grupo de Contadora; e finalmente criou-se no Rio de Janeiro em 1986 o Mecanismo Permanente de Consulta e Concertação, chamado de Grupo dos 8 ou Grupo do Rio, que reúne os Grupos de Contadora e de Apoio, que mais tarde incorporou mais países e que tem amplos propósitos, entre eles o alento aos processos de integração regional. Paralelamente, como vimos, há uma série de processos de integração sendo reativados. Ou seja, esta reunião de esforços que coloca em primeiro plano a integração regional nasce como uma reação à crise internacional e à política norte-americana, principalmente sob os dois governos Reagan. Já ao presidente Bush coube a tarefa de reverter este distanciamento.
A relação dos EUA com a América Latina tem se incrementado nos últimos anos: em junho de 1990 os Presidentes dos Estados Unidos e do México anunciam o objetivo de
criar uma Área de Livre Comércio entre os dois países. Em 1991, juntamente com o Primeiro Ministro do Canadá, divulgam a intenção de criar a Área de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA/ALCAN) entre os três países, que seria o maior mercado do mundo, com 360 milhões de habitantes e um PIB aproximaddo de US$ 6 trilhões.
Anteriormente, em junho de 1990 o Presidente Bush anunciou a Iniciativa para as Américas, um programa amplo que inclui propostas de comércio, investimentos, dívida externa e meio ambiente. Em matéria de comércio, pilar mais importante da Iniciativa, a proposta inclui quatro pontos principais:
i) Cooperar para concluir satisfatoriamente a Rodada Uruguai de Negociações Comerciais Multilaterais do GATT e reduzir tarifas para produtos de interesse da região.
ii) Promoção de acordos-marco bilaterais com países interessados ou grupos de países, para abrir mercados ao comércio e aos investimentos.
iii) Oferta de negociar acordos de livre comércio com países ou grupos de países. iv) Eventual constituição de uma área de livre comércio no hemisfério ocidental. Quanto à Rodada Uruguai existe uma convergência de interesses entre os EUA e alguns exportadores de alimentos da América Latina.
Quanto aos acordos-marco bilaterais pode-se dizer que os EUA subscreveram acordos com todos os países latino-americanos (exceto Cuba, Guatemala, Haiti, República Dominicana e Suriname), e também subscreveram um acordo-marco sobre comércio e investimentos com o MERCOSUL em junho de 1991, e outro com o CARICOM em julho do mesmo ano. Esses acordos-marco não são compromissos detalhados em matéria de política comercial, mas criam um contexto para canalizar as negociações.
Na verdade, esta proposta norte-americana “está condicionada a que los países involucrados demuestren un compromiso hacia la reforma económica, incluyendo la liberación de comercio y de los regímenes de inversión, y la aplicación de políticas macro- económicas ‘sanas’. El término reforma económica connota necesariamente un modelo
específico de desarrollo económico en el qual el setor privado adquiere una posición privilegiada y la participación estatal se reduce en el contexto de economías abiertas” (10).
A promoção dos investimentos é o segundo pilar, e o que se propõe é tornar realidade as possibilidades de investimento, nacional e estrangeiro, para financiar um crescimento sustentado num mundo escasso de recursos. São duas as propostas: a) elaboração de um novo programa de crédito setorial para investimentos no seio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); e b) estabelecer um fundo multilateral de investimentos, que em doações reuniria US$ 100 milhões anuais dos EUA e mais US$ 200 milhões da CEE, do Japão e do Canadá.
O terceiro pilar é a redução da dívida, como incentivo adicional para a reforma dos regimes de investimento. Duas são as propostas: a) expansão dos recursos para a redução da dívida com os bancos comerciais que se executam no marco do Plano Brady; e b) redução e utilização “criativa” da dívida oficial com o governo norte-americano. Também se planeja propor uma legislação que permita uma redução substancial e uma reestruturação da dívida da América Latina com diversos organismos do governo dos EUA que se calcula em US$ 12 bilhões.
Mas para optar por esse programa os países latino-americanos deveriam cumprir três condições: a) negociar programa de reforma econômica com o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial; b) adotar medidas de reformas profundas nos seus programas de investimentos em conjunto com o BID ou outras instituições; e c) negociar um pacote financeiro a médio prazo para a redução da dívida com os bancos comerciais.
Juntamente com esses três pilares da Iniciativa, os aspectos ambientais constituem um elemento importante na proposta Bush e estão vinculados intimamente com as propostas sobre dívida. A intenção é preservar o meio ambiente mediante a constituição de fundos ambientais.
O interesse da América Latina pela Iniciativa para as Américas, segundo a Secretaria Permanente do SELA (11), deriva de que, em primeiro lugar, a Iniciativa propõe ações em três áreas chaves para o desenvolvimento da região: dívida externa, investimentos e relações comerciais; e, em segundo lugar, porque esta proposta pode indicar uma mudança em algumas linhas da política externa dos EUA. “La iniciativa para las Américas
no propone una estrategia para el desarrollo de la región, sino que constituye un mecanismo para acelerar las reformas económicas en curso, cuyos elementos principales han sido promovidos desde los organismos financieros multilaterales, con el apoyo del gobierno norteamericano” (12). Na verdade, a Iniciativa responde a necessidades econômicas e estratégias concretas dos Estados Unidos. Restaria à América Latina negociar para tornar a Iniciativa uma proposta de benefício mútuo (a proposta dos EUA de associação, “partnership”, presente na Iniciativa, não se traduz num projeto estratégico).
Pode-se dizer que Iniciativa para as Américas foi considerada uma declaração política e um progresso conceitual significativo nas relações entre os EUA e a região. O Conselho Latino-Americano do SELA convocou uma Reunião de Consulta, e o Grupo do Rio abordou o tema na “Declaração de Caracas”, onde respaldou a Iniciativa, agregando que esta deve ser congruente com os esforços de integração e cooperação latino-americanos e que deve contribuir para que as relações hemisféricas se desenvolvam sobre “bases equitativas”, o que é difícil de acreditar uma vez que a Iniciativa está baseada nas necessidades e estratégia dos EUA e foi planejada unilateralmente pelo governo norte- americano. O mesmo pode-se dizer da Iniciativa para o Caribe (ICC) datada de 1984 e com 24 países participantes, cujo prazo inicial de 12 anos tornou-se permanente; e da Iniciativa das Preferências Comerciais Andinas, cujo início foi em 1989.