Felles bakenforliggende årsaker/GFT

O projeto de tese proposto, na medida em que utiliza contribuições do institucionalismo da escolha racional – foco nas estratégias e interesses dos atores que atuam durante o processo de implementação – e do institucionalismo da teoria das organizações – foco na influência de normas, valores e códigos simbólicos emanados por diversas instituições que se encontram fora do alcance do governo (IMMERGUT, 2006) – se aproxima das abordagens top-down mais sofisticadas que reafirmam a legitimidade e a capacidade de agência do governo eleito democraticamente em implementar políticas públicas sem deixar de considerar as influências de outros atores da cadeia de implementação e do contexto institucional.

A linha top-down de implementação de políticas públicas é coerente com o institucionalismo da escolha racional uma vez que adota a premissa de que os atores que ocupam o alto escalão governamental são capazes, dentro de certos limites, de definir as regras do jogo que induzem o comportamento do nível intermediário e da burocracia de linha de frente em direção aos objetivos racionalmente determinados. Estes atores, pressionados pelas regras do jogo, acabam realizando escolhas diferentes de suas preferências ideais, mas coerentes com os objetivos estabelecidos (IMMERGUT, 2006). O policy design, que se refere à atividade de desenho das regras do jogo, é o meio utilizado pelo núcleo do governo para estruturar uma cadeia de incentivos capaz de induzir a atuação dos diferentes atores ao longo do processo de implementação. A abordagem econômica da escolha racional, que orienta a atividade de policy design, envolve:

(1) identifying important policy participants, (2) predicting and assessing the preferences of these individuals, (3) determining how a given policy is likely to alter the incentives or constraints facing these individuals, and (4) predicting how the relevant individuals will respond to policy change and how this response will affect implementation and the achievement of the policy goals (LOEB e MCEWAN, 2006, p. 170).

Ao mesmo tempo em que enxerga uma ampla capacidade da ação por parte do alto escalão, a linha metodológica seguida, ao adotar determinadas premissas do institucionalismo da teoria das organizações, também reconhece o peso de normas, valores e códigos simbólicos emanados por diversas instituições que se encontram aquém do controle do governo, mas têm reflexos consideráveis sobre as políticas públicas.

Em relação ao tema escolhido, a implementação de reformas gerenciais na educação, a cultura ocupacional dos professores, baseada fortemente na autonomia profissional em sala de aula, constitui uma barreira para as tentativas do alto escalão governamental em alterar o funcionamento do sistema. A cultura ocupacional dos professores, que pode ser compreendida a partir da posição das entidades sindicais, se opõe tanto aos esforços de padronização curricular quanto à introdução da gestão de desempenho, o que torna o processo de implementação do modelo gerencial na educação mais difícil. O ethos e a ideologia profissional dos professores, constituídos ao longo de sua formação técnica, da convivência com seus pares no local de trabalho e de suas práticas em sala de aula, lhes dão uma forma própria de ler, entender e atuar no mundo que geralmente não convergem com estes modelos de reforma (CUBAN, 2009).

A segunda barreira identificada é ou da falta de capacidade ou incompreensão cognitiva. Os professores, em razão da falta de capacidade ou da dificuldade de compreender a reforma ou modificar sua forma de atuação profissional da maneira esperada pelo alto escalão, acaba prejudicando a implementação da reforma. Esta segunda barreira pode ser observada em situações nas quais os professores não mudam sua forma de atuação devido à falta de conhecimento sobre como atuar de forma mais efetiva, à incompreensão dos sinais emitidos pelo alto escalão e à dificuldade da alterar hábitos já institucionalizados (ELMORE, 2004), e não em razão de atos de sabotagem à reforma. Esta segunda barreira resulta do fato que:

Accountability systems do not produce performance; they mobilize incentives, engagement, agency, and capacity to produce performance. Accountability systems do not, for the most part, reflect any systematic coordination of capacity and accountability, nor do they reflect any clear understanding of what capacities are required to meet expectations for performance and where the responsibility for enhancing those capacities lies (ELMORE, 2004, p.294).

A cultura ocupacional crítica e a falta de capacidade ou incompreensão cognitiva são espécies do gênero comportamento resistente à reforma. Quando se soma a cultura ocupacional crítica à falta de capacidade ou incompreensão cognitiva dos professores, o nível de resistência à reforma torna-se ainda maior, pois a política de padronização dos conteúdos curriculares e a mudança de suas práticas docentes em direção a uma pedagogia de resultados dependem, em última instância, da compreensão, aceitação e comprometimento dos professores com sua aplicação nas salas de aula.

Estas dificuldades, como ressaltado anteriormente, não têm desencorajado tentativas de reformas gerenciais na educação. Justamente por se considerar estas dificuldades que se definiu como problema geral de pesquisa a identificação dos limites e possibilidades da implementação top-down de reformas gerenciais na educação em um contexto no qual a burocracia de linha de frente tem forte impacto sobre a eficácia da implementação/reforma, mas, ao mesmo tempo, tem um comportamento resistente aos componentes deste modelo de reforma.

Mas antes de aprofundar sobre o método de pesquisa da tese, é necessário definir com mais clareza alguns termos utilizados a fim de evitar confusões constantemente observadas na literatura de implementação. O primeiro termo se refere à eficácia da implementação das

reformas gerenciais na educação. A opção metodológica do autor é de que o termo eficácia

da implementação/reforma seja avaliado em termos de nível de implementação, pelo sistema escolar, dos componentes idealizados em cada reforma e pela mudança na forma de atuação do nível intermediário e da burocracia de linha de frente na direção desejada pelo alto escalão governamental. Assim, eficácia da implementação / reforma se diferencia do que se denomina de efetividade da reforma. Este último se refere ao impacto da reforma sobre os níveis de aprendizagem medidos em termos de desempenho dos alunos nas avaliações externas. O Quadro 2 destaca a definição de eficácia da implementação que guia a presente tese.

Quadro 2: Definição de Eficácia da Implementação

Variável Analisada Definição

Eficácia da Implementação

Medida utilizada para aferir em que medida um dado componente da reforma foi implementado conforme as previsões do alto escalão, alterando o comportamento do público alvo da política Fonte: Própria.

A decisão de focar na eficácia da implementação/reforma, ao invés da efetividade, se deve tanto à atenção que se pretende dar ao processo de implementação quanto à recenticidade destas políticas nos casos estudados. O foco no processo de implementação permite o mapeamento de decisões e ações empreendidas pelos diferentes atores que atuam na cadeia de implementação (LESTER e GOGGIN, 1999). Além disto, ela facilita a identificação de regularidades e singularidades nos esforços empreendidos em São Paulo e Minas Gerais na condução das reformas educacionais.Já o fato de as reformas serem recentes não permite uma avaliação mais consistente de seus impactos sobre os níveis de aprendizagem. Mas ao deixar em aberto a possibilidade de utilizar, secundariamente, o

desempenho (output) ou o impacto (outcome) como variável dependente, permite-se que sejam consideradas evidências preliminares que podem reforçar ou prejudicar a capacidade do alto escalão dar continuidade aos esforços de reforma5. Ou seja, este estudo utilizará como variável dependente principal a eficácia da implementação/reforma e apenas secundariamente a efetividade da reforma6:

a. Ao se considerar a eficácia da implementação como variável dependente, temos a seguinte expressão: , em que é a eficácia da reforma, o contexto institucional, a atuação do alto escalão governamental, a atuação do nível intermediário e a atuação da burocracia de linha de frente.

b. Ao se considerar a efetividade da reforma como variável dependente, temos a seguinte expressão: , em que é a efetividade da reforma, o contexto institucional, é a atuação do alto escalão governamental, a atuação do nível intermediário e a atuação da burocracia de linha de frente.

Outro ponto que também deve ser esclarecido é a relação, não necessariamente explícita, entre eficácia da implementação e efetividade da reforma. Quando o alto escalão governamental dá início a uma reforma, ele parte do pressuposto de que a implementação dos componentes do modelo produzirão ganhos de qualidade na educação. Ou seja, existe uma relação causal implícita entre eficácia da implementação e efetividade da reforma. Mas como o foco do estudo é a eficácia da implementação, não há maiores preocupações metodológicas em relação à veracidade da teoria causal que está por trás da ligação entre eficácia da implementação e efetividade da reforma.

Outra definição importante, embora já se tenha explicado, é a diferenciação terminológica adotada entre cultura ocupacional crítica e a falta de capacidade ou incompreensão cognitiva. Reforçar esta diferenciação é importante dado que a falta de capacidade ou incompreensão cognitiva parecem ser, à primeira vista, um problema bem mais amplo do que a cultura ocupacional crítica7. O primeiro termo, que pode ser delineado a partir da posição crítica dos sindicatos que representam a categoria em relação aos componentes da

5

Evidências preliminares positivas fortalecem a posição dos patrocinadores da reforma e reduzem barreiras aos esforços empreendidos. Já evidências preliminares negativas enfraquecem a posição dos patrocinadores da reforma, dificultando a eficácia da implementação.

6 _{Ressalta-se que esta tese se utiliza do método qualitativo. A representação é um esforço de organização com o}

objetivo de identificar as variáveis consideradas para análise da eficácia da implementação.

reforma, é definido como a cultura predominante entre os professores, decorrente de sua formação profissional, da convivência entre seus pares e das suas experiências nas salas de aula. Já o segundo se refere à dificuldade dos professores em compreender como eles devem atuar para que a reforma tenha sucesso.

Uma vez definidos os termos metodológicos que guiarão a tese, passa-se à explicação de o por quê uma abordagem top-down sofisticada é a metodologia mais adequada para explicar o processo de implementação das reformas gerenciais na educação. As especificidades do processo de implementação são compatíveis com modelos de interpretação capazes de captar um nível de complexidade usualmente desconsiderada pela literatura de implementação (YIN, 2009). Ou seja, é necessário um nível de sofisticação analítica que vai além do binômio alto escalão governamental (abordagem top-down tradicional) e burocracia de linha de frente (abordagem bottom-up). É neste sentido que este projeto se guia pela Estrutura de Implementação Integrada, elaborado por Søren Winter, para compreender o processo de implementação das reformas na gestão da educação básica de São Paulo e Minas Gerais.

A Estrutura de Implementação Integrada permite a análise da atuação de três níveis de atores como variáveis independentes que atuam sobre o processo de implementação – a variável dependente. O primeiro nível, denominado de alto escalão, se refere aos atores que ocupam os mais altos postos hierárquicos da organização. Este nível é responsável por tomar decisões estratégicas, cujos efeitos são profundos e de longo prazo (MOREIRA, 2010). Entre as suas funções está a definição da identidade organizacional, a formatação do plano estratégico e das macroestratégias, a definição de prioridades e a atividade de monitoramento sistêmico – tais funções são agrupadas nas atividades de policy design, coordenação e monitoramento sistêmico.

Já o nível intermediário, também denominado de gerência média ou pela expressão middle managers, se refere ao conjunto de atores que atua como uma ponte entre o alto escalão e o nível operacional e que exerce atividades de gerenciamento tático (MOREIRA, 2010). Entre as funções de gerenciamento tático está a tradução das decisões estratégicas do alto escalão em ações executáveis no nível micro8, o acompanhamento diário das atividades

8 _{É a capacidade de comunicação/intermediação interna, definição de tarefas e metas para o nível operacional, ou}

do nível operacional9, a liderança tática10, a atuação como agente de mudança11 e a de gestor de linha de recursos humanos12 – tais funções são agrupadas nas atividades de intermediação e gerenciamento in loco. Embutido nestas funções está o maior desafio do nível intermediário: a promoção do alinhamento entre as decisões e ações do alto escalão e a sua execução pelos agentes do nível operacional (MOREIRA, 2010).

O nível operacional, por sua vez, corresponde àqueles colaboradores que detêm altas habilidades técnicas para execução de funções específicas. O termo burocracia de linha de frente se refere a um subconjunto do nível operacional que detém algumas especificidades, entre elas a presença de uma cultura profissional própria e reconhecida e um contato direto, permanente e subjetivo com o público alvo atendido, que a torna um tema recorrente no estudo da implementação de políticas públicas. A presença destes ingredientes faz com que a burocracia de linha de frente detenha amplos espaços de discricionariedade em relação aos níveis hierárquicos superiores (LIPSKY, 1980; MAYNARD-MOODY e MUSHENO, 2003). O modelo também identifica o contexto institucional como uma variável independente adicional que tem reflexos sobre o processo de implementação.

A Estrutura de Implementação Integrada, ao considerar os três níveis de atores inseridos num contexto institucional, capta a complexidade que usualmente é desconsiderada na literatura de políticas públicas, favorecendo uma interpretação mais realista e profunda do processo de implementação. A Figura 5 retrata a Estrutura de Implementação Integrada com a introdução de algumas modificações para adaptá-la ao caso das reformas gerenciais na educação. A principal diferença em relação à Figura 4 é a separação entre as ações do alto escalão e do nível intermediário que se encontravam indissociáveis no framework de Søren Winter sob o conceito de comportamento organizacional e interorganizacional.

A Estrutura de Implementação Integrada é classificada como top-down porque parte da premissa que o governo tem legitimidade democrática e capacidade para implementar seu plano de governo. Mas ele se afasta dos modelos top-down tradicionais porque leva em conta a influência do nível intermediário, da burocracia de linha de frente e do contexto institucional no processo de implementação. Este modelo é capaz de captar o conflito entre as pretensões

9

É o monitoramento in loco.

10 _{É a capacidade de construir bom relacionamento, envolver, influenciar e obter comprometimento de seus}

colaboradores.

11

É a capacidade de obter mudança comportamental favorável de seus colaboradores à adoção das práticas patrocinadas pelo alto escalão.

do núcleo do governo e o comportamento resistente dos professores, ou seja, o movimento dissonante entre o topo e a ponta que acaba ditando a dinâmica da implementação das reformas gerenciais na educação. Este nível de sofisticação permite responder à pergunta

específica da pesquisa da tese: em que componentes do modelo gerencial da educação o

desalinhamento entre a atuação do alto escalão governamental e a atuação do nível intermediário, em São Paulo e Minas Gerais, num contexto no qual a burocracia de linha de frente apresenta um comportamento resistente aos componentes da reforma, impõe obstáculos ao processo de implementação e, conseqüentemente, à sua eficácia?

Figura 5: Aplicando a Estrutura de Implementação Integrada às Reformas Gerenciais da Educação

Fonte: Própria, modificado de Winter (2003a).

Utilizando-se de insights da literatura de políticas públicas e administração, a hipótese

preliminar da tese é que a implementação de reformas gerencias na educação básica de

Minas Gerais e São Paulo tem se deparado com uma série de problemas decorrentes do desalinhamento entre o alto escalão governamental e o nível intermediário, prejudicando a sua eficácia. O conflito inerente que caracteriza as reformas gerenciais na educação demanda não só um bom desempenho das funções do alto escalão governamental, mas também uma ação consistente por parte dos atores do nível intermediação que atuam em contato direto com a burocracia de linha de frente.

Feedback Formulação _Policy Design Processo de Implementação Atuação do Alto Escalão do Governo Atuação do Nível Intermediário Comportamento do Público Alvo Resultados da Implementação Impacto Desempenho Contexto Institucional Atuação da Burocracia de Linha de Frente

Esta hipótese preliminar se fundamenta na teoria de que quanto maior o desalinhamento entre a atuação do alto escalão governamental e a atuação do nível intermediário, menor é a capacidade governamental de implementar eficazmente uma reforma, dado que a efetividade desta política depende de uma atuação ativa dos gestores intermediários a fim de superar o comportamento resistente da burocracia de linha de frente. A enunciação desta teoria explicativa preliminar é imprescindível na medida em que fornece um ponto de partida à pesquisa que se orienta pelo método de estudo de casos (YIN, 2009). Ou seja, esta teoria preliminar proporciona um guia para coleta e análise de dados.

A elaboração de uma pergunta específica significativamente mais modesta do que o problema geral proposto não significa que o autor se abstenha da expectativa mais arrojada de formalizar uma teoria robusta capaz de avaliar, ex-ante, os limites e as possibilidades da implementação top-down de reformas gerenciais na educação. Ou seja, o presente trabalho mantém o objetivo de obter uma teoria de médio alcance capaz de prever a eficácia da implementação para além dos casos de Minas Gerais e São Paulo. Esta possibilidade deve-se ao fato de que o estudo de casos, embora não alce bases para a extrapolação estatística, permite a generalização analítica (YIN, 2009). Segundo Robert K. Yin,

A (...) common concern about case studies is that they provide little basis for

scientific generalization. “How can you generalize from a single case?” is a frequently heard question. (…). The short answer is that case studies, like

experiments, are generalizable to theoretical propositions and not to populations or universes. In this sense, the case study, like the experiment, does not represent a

“sample”, and in doing a case study, your goal will be to expand and generalize

theories (analytic generalization) and not to enumerate frequencies (statistical generalization) (YIN, 2009, p. 15).

Ou seja, existem subsídios teóricos consistentes que permitem a utilização do método estudo de casos para generalizar teorias de médio alcance capazes de avaliar as possibilidades de eficácia da implementação com base nas características e ações do alto escalão governamental, do nível intermediário e da burocracia de linha de frente, além do contexto institucional que impõe uma série de restrições e limites à capacidade de agência dos atores reformistas.